Številka:	U-I-368/18-14
Datum:	7. 4. 2022

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Izidorja Tojnka, Rogaška Slatina, ki ga zastopa Janez Tojnko, Rogaška Slatina, na seji 7. aprila 2022

Člen 6 Odloka o kategorizaciji občinskih javnih cest v Občini Rogaška Slatina (Uradni list RS, št. 86/12 in 53/18), kolikor kategorizira javno pot »Partizanska ul.-Jurišič« (št. odseka 857032) v delih, ki potekajo po zemljiščih parc. št. 449/4, 451/3 in 501/5, vse k. o. Ratanska vas, se razveljavi.

1. Pobudnik je vložil pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 6. člena Odloka o kategorizaciji občinskih javnih cest v Občini Rogaška Slatina (Uradni list RS, št. 86/12 – v nadaljevanju Odlok), kolikor kategorizira javno pot št. 857030 na poteku cest »Ločen dol-Nežmah« (št. odseka 857031)in »Partizanska ul.-Jurišič« (št. odseka 857031) v delih, ki naj bi potekali po njegovih zemljiščih. Pobudnik navaja, da Občina Rogaška Slatina (v nadaljevanju Občina) pred kategorizacijo z njim ni sklenila pravnega posla. Glede pravočasnosti pobude navaja, da je pri postopku ureditve meje 22. 5. 2017 (vabilo prilaga) izvedel za kategorizacijo ceste št. 1796, po dobrem mesecu kasneje, ko je inšpektorja zaprosil za postavitev prometnega znaka za omejitev prevoza težkih tovorov, pa je izvedel, da to ni možno, ker je kategorizirana tudi cesta na zemljišču parc. št. 449/4, k. o. Ratanska vas. Navaja, da cestišče ni geodetsko izmerjeno in da med kmetijskim zemljiščem in stanovanjsko hišo v celoti poteka po privatnem zemljišču po omenjeni parceli, na parc. št. 451/3 in 501/5, obe k. o. Ratanska vas, pa na privatnem zemljišču leži polovica cestišča. Pobudnik povzema potek postopka sprejemanja Odloka. Očita neskladje s 33. in 69. členom Ustave in 126. členom Zakona o cestah (Uradni list RS, št. 109/10, 48/12, 46/15 in 10/18 – v nadaljevanju ZCes-1).

2. Med postopkom pred Ustavnim sodiščem je bil Odlok spremenjen, in sicer z uveljavitvijo Odloka o spremembah Odloka (Uradni list RS, št. 53/18 – v nadaljevanju Odlok o spremembah Odloka).¹ Na podlagi 4. člena Odloka o spremembah Odloka je bil spremenjen 6. člen Odloka, ki kategorizira tudi JP 857030, in sicer cesti št. JP 857031 »Ločen dol-Nežmah« in št. JP 857032 »Partizanska ul.-Jurišič«.

3. Občina na poziv Ustavnega sodišča zaradi razjasnitve sprememb in glede pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti odgovarja, da JP št. 857031 v naravi ne predstavlja javne ceste, ker je bila prestavljena na parc. št. 449/2, k. o. Ratanska vas, ki je v lasti Občine, postopek spreminjanja odloka pa je v teku. Glede JP št. 857032 Občina navaja, da predstavlja edini možni dovoz do številnih stanovanjskih objektov tako za prebivalce kot za intervencijska vozila in vozila gospodarskih javnih služb. Navaja, da pobudnik za ureditev lastninskega stanja v preteklosti ni bil zainteresiran, saj naj bi vztrajal pri prestavitvi trase, česar v naravi ni mogoče izvesti. Glede navedb pobudnika, da parc. št. 451/3 in 501/5, obe k. o. Ratanska vas, predstavljata del kategorizirane ceste, Občina meni, da sta posplošeni, saj naj bi bilo brez geodetskega strokovnjaka težko trditi, da katerikoli del teh nepremičnin predstavlja del javne poti. Predlaga, naj Ustavno sodišče sledi časovni premici uvedenega postopka spremembe odloka, vključno s spremembo podatkov v zbirnem katastru gospodarske javne infrastrukture.

4. Pobudnik na poziv Ustavnega sodišča glede spremenjene ureditve in glede navedb Občine odgovarja, da je predmet ustavne pobude nova kategorizacija poti št. JP 857032 in da se z uveljavitvijo Odloka o spremembah Odloka ni nič spremenilo. Ponovno trdi, da cesta poteka po zemljiščih v privatni lasti. Trdi tudi, da posledice protiustavnosti niso bile spremenjene ali odpravljene. Navaja, da se izdajajo nova gradbena dovoljenja po celotni dolžini cestišča. Ker cestišče poteka med hišo in gospodarskimi poslopji, naj bi bilo to vse bolj moteče in že nevzdržno. Navaja še, da je bila predlagana drugačna ureditev poti, ki bi bila po njegovem mnenju boljša. Ponovno povzema potek postopka sprejemanja Odloka in med drugim poudarja, da že Agencija Republike Slovenije za ceste v mnenju z dne 1. 6. 2012 k predlogu kategorizacije občinskih cest opozarja na lastništva v zasebni lasti, svetuje ureditev lastništva in šele nato kategorizacijo.

5. Ustavno sodišče izjave pobudnika ni ponovno pošiljalo Občini, saj pobudnik vztraja pri pobudi glede kategorizacije poti št. JP 857032 z istimi navedbami kot v pobudi, o kateri se je nasprotna udeleženka v svojem odgovoru že izjasnila.

6. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena ZUstS je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu pa mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja. Kadar podzakonski predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, učinkuje neposredno in posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika, se pobuda lahko vloži v enem letu od njegove uveljavitve oziroma v enem letu od dneva, ko je izvedel za nastanek škodljivih posledic (tretji odstavek 24. člena ZUstS).

7. Člen 6 Odloka je bil z uveljavitvijo Odloka o spremembah Odloka spremenjen, spremenjena določba, ki v spornem delu po vsebini ni posegla v prvotno izpodbijano določbo, pa je postala sestavni del Odloka o kategorizaciji občinskih javnih cest v Občini Rogaška Slatina (Uradni list RS, št. 86/12 in 53/18 – v nadaljevanju Izpodbijani odlok).² Po ustaljeni ustavnosodni presoji občinski odloki, s katerimi občine kategorizirajo občinske ceste in javne poti, učinkujejo neposredno in so v neskladju s 33. in 69. členom Ustave, če občina ni sklenila pravnega posla za pridobitev zemljišč oziroma lastnika ni razlastila (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-289/12 z dne 24. 1. 2013, Uradni list RS, št. 16/13).

8. Iz zemljiškoknjižnih izpiskov izhaja, da je pobudnik lastnik zemljišč parc. št. 449/4, 451/3 in 501/5, vse k. o. Ratanska vas, po katerih po njegovih navedbah poteka javna pot št. 857032, katere protiustavnost in nezakonitost zatrjuje tudi v vlogi 15. 1. 2021. Nasprotna udeleženka pritrjuje navedbi pobudnika glede poteka omenjene javne poti po zemljišču parc. št. 449/4, k. o. Ratanska vas. Glede poteka javne poti v preostalem delu meni, da sta navedbi pobudnika, da javna pot poteka tudi po parc. št. 451/3 in 501/5, obe k. o. Ratanska vas, »posplošeni« in da je »brez geodetskega strokovnjaka težko trditi, da katerikoli del teh nepremičnin predstavlja del javne poti«. Na podlagi slikovne dokumentacije, ki prikazuje omenjene nepremičnine z vrisanim potekom sporne poti, ki sta jo Občina in pobudnik priložila v svojih vlogah, je mogoče sklepati, da sporna pot poteka tudi po manjših delih parc. št. 451/3 in 501/5, obe k. o. Ratanska vas. Glede na navedeno mnenje Občine, s katerim trditev pobudnika niti ne prereka, po presoji Ustavnega sodišča ni ovire za presojo ustavnosti in zakonitosti Izpodbijanega odloka v nadaljevanju tudi v tem delu, saj sama velikost dela zemljišča za to ni pomembna. Pobudnik zato izkazuje pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Izpodbijanega odloka, kolikor se nanaša na JP št. 857032 v delih, ki poteka po njegovih navedenih zemljiščih.

9. Zakonodajalec je v tretjem odstavku 24. člena ZUstS rok za vložitev pobude zoper podzakonske predpise in akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, kadar ti neposredno posegajo v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj pobudnika, določil tako, da ga je vezal na čas enega leta po uveljavitvi predpisa (t. i. objektivni rok) oziroma na čas enega leta po tem, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic (t. i. subjektivni rok). Iz navedenega izhaja, da je za presojo pravočasnosti vložitve pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa prvenstveno upošteven zakonsko določen objektivni rok, kar je razumljivo, saj se predpisi objavljajo v uradnih glasilih, objava pa je namenjena prav temu, da se vsi, ki jih predpis zadeva, z njim lahko seznanijo pred njegovo uveljavitvijo. To, da zakonodajalec dopušča tudi subjektivni rok, glede na navedeno ne more pomeniti zanikanja enoletnega objektivnega roka. Pomeni le to, da nekatere škodljive posledice lahko nastanejo že s samo uveljavitvijo predpisa, nekatere škodljive posledice pa so že po svoji naravi takšne, da lahko nastanejo šele z njegovim izvrševanjem. V slednjih primerih bi vezanost zgolj na objektivni rok pomenila prehudo omejitev in zato zakon dopušča tudi subjektivni rok, ki je vezan na to, kdaj je posameznik izvedel za nastanek škodljivih posledic. Ker je ta trenutek po naravi stvari odvisen od subjektivnih okoliščin na strani pobudnika, je pomembno, da ta izčrpno in prepričljivo utemelji trditev o tem, kdaj je izvedel za nastanek škodljivih posledic, ter pri tem navede tudi vsa dejstva in okoliščine, na podlagi katerih je mogoče njegovo trditev preveriti in oceniti. Dokazno breme o obstoju teh dejstev in okoliščin je torej v tem primeru v celoti na strani pobudnika, presoja Ustavnega sodišča pa je odvisna zlasti od prepričljivosti pobudnikove utemeljitve (glej sklep št. U-I-267/10 z dne 15. 11. 2012, Uradni list RS, št. 90/12, 5. točka obrazložitve; glej tudi sklep št. U-I-314/13 z dne 7. 1. 2015, 3. točka obrazložitve). V sklepu št. U-I-267/10 je Ustavno sodišče poudarilo tudi zahtevo, da pobudniki, ki so se sklicevali na subjektivni rok, dokažejo, da so za nastanek škodljivih posledic, ki jih zatrjujejo, lahko izvedeli šele določen čas po uveljavitvi predpisa, in utemeljijo, zakaj ta čas ne more segati izven časovnega okvira enega leta pred vložitvijo pobude (6. točka obrazložitve omenjenega sklepa).

10. Po presoji Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v sodbi v zadevi Gros proti Sloveniji z dne 7. 7. 2020 upoštevane določbe ZUstS (tretji odstavek 24. člena in 24.b člen ZUstS) od pobudnika, ki se sklicuje na subjektivna merila za določitev začetka teka upoštevnega enoletnega roka, ne zahtevajo, da dokaže, da za nastanek škodljivih posledic ni mogel izvedeti prej, kot zatrjuje.³ ESČP je poudarilo, da je v skladu z njegovo prakso odločitev o dopustnosti vlog in pomenu dokazov v prvi vrsti stvar nacionalnih državnih organov ter da samo ne more odločiti, kdaj bi lahko šteli, da se je pritožnik seznanil s škodljivimi posledicami. Vendar je ESČP v tej zadevi ugotovilo, da je Ustavno sodišče od pritožnika pričakovalo, da dokaže, da pobude ni mogel vložiti že prej, kljub temu da (drugače kot v odločitvi v zadevi Peršuh proti Sloveniji z dne 28. 11. 2017) ni bilo nobenih navedb in dokazov, ki bi nasprotovali časovnemu okviru, ki ga je sam predstavil v pobudi. Poleg tega navedena zahteva po mnenju ESČP ne temelji na nobeni zakonski zahtevi, ki bi izhajala iz ureditve dostopa do Ustavnega sodišča v tovrstnih postopkih. Zato je ESČP odločilo, da je Ustavno sodišče pobudniku naložilo prekomerno breme, ki je bilo glede na okoliščine primera tudi nepredvidljivo, s čemer je kršilo zahtevo po poštenem ravnotežju med legitimnim ciljem spoštovanja procesnih predpostavk za vložitev pobude na eni in pravico do dostopa do Ustavnega sodišča na drugi strani. ESČP je zato ugotovilo kršitev prvega odstavka 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP).⁴

11. Ob upoštevanju navedenega stališča ESČP Ustavno sodišče spreminja svoje dosedanje stališče glede zahteve, da pobudnik že v pobudi odgovori tudi na vprašanje, zakaj se z nastankom škodljivih posledic ni mogel seznaniti že prej, kot zatrjuje. Ob odsotnosti nasprotujočih navedb in dokazov glede časa seznanitve pobudnika z nastankom škodljivih posledic to vprašanje pri presoji pravočasnosti pobude ni upoštevno. Da je sklicevanje pobudnika na pravočasnost lahko uspešno, mora namreč v vsakem primeru izkazati, da je za nastanek škodljivih posledic izvedel šele po uveljavitvi izpodbijanega predpisa in da je pobudo za začetek postopka za oceno njegove ustavnosti in zakonitosti vložil v enem letu od dneva, ko je za nastanek teh posledic izvedel (trditveno in dokazno breme je na strani pobudnika).

12. Kot navedeno, pobudnik pravočasnost pobude utemeljuje z navedbo, da je pri postopku ureditve meje 22. 5. 2017 (vabilo prilaga) izvedel za kategorizacijo ceste št. 1796, po dobrem mesecu kasneje, ko je inšpektorja zaprosil za postavitev prometnega znaka za omejitev prevoza težkih tovorov, pa je izvedel, da to ni možno, ker je kategorizirana tudi cesta na zemljišču parc. št. 449/4, k. o. Ratanska vas. S temi navedbami se po vsebini sklicuje na subjektivni rok iz tretjega odstavka 24. člena ZUstS. Občina pravočasnosti pobude ne ugovarja. Pobudnik je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Izpodbijanega odloka vložil 14. 5. 2018, kar sega v rok pred potekom enega leta od dneva, ki ga prepričljivo navaja in izkazuje kot čas seznanitve z nastankom škodljivih posledic. Glede na navedeno je pobuda glede na subjektivni rok iz tretjega odstavka 24. člena ZUstS tudi pravočasna. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.

13. Ustava v 69. členu določa, da je razlastitev (odvzem ali omejitev lastninske pravice v javno korist) mogoča le proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini in pod pogoji, ki jih določa zakon. S tem členom Ustava zaradi zagotovitve javne koristi kljub ustavnopravnemu varstvu lastninske pravice, ki jo zagotavlja 33. člen Ustave, omogoča odvzem ali omejitev lastninske pravice na nepremičnini. Ustava v 69. členu zahteva, naj zakon uredi pogoje za razlastitev, razlastitev pa se lahko opravi v postopku, v katerem se za konkretni primer ugotovi, ali so izpolnjeni zakonski pogoji za razlastitev, in v katerem sta zagotovljeni tudi sodno varstvo ter nadomestilo v naravi ali odškodnina.

14. Pojem in status javnih cest ureja 3. člen ZCes-1. Javne ceste so prometne površine, ki so splošnega pomena za promet in jih lahko vsakdo prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo ceste, in pravili cestnega prometa. V prvem odstavku 39. člena ZCes-1 je določeno, da so javne ceste državne in občinske. Po drugem odstavku 39. člena ZCes-1 so državne ceste v lasti Republike Slovenije, občinske pa v lasti občin. Občina določeno cesto kategorizira, če je za takšno kategorizacijo izkazana javna korist in če cesta ustreza merilom za kategorizacijo javnih cest. Če so zemljišča, po katerih naj bi potekala javna cesta, ki jo občina namerava kategorizirati, v zasebni lasti, mora občina takšna zemljišča pred kategorizacijo pridobiti s pravnim poslom oziroma v postopku razlastitve.

15. Kot navedeno v 7. točki obrazložitve te odločbe, je Ustavno sodišče že v številnih zadevah, v katerih so bili izpodbijani občinski odloki o kategorizaciji javnih cest, sprejelo vsebinsko enake odločitve in ponovilo stališče, da so takšni predpisi v neskladju z Ustavo, če občina z lastnikom ni sklenila pravnega posla za pridobitev zemljišč oziroma lastnika ni razlastila. Tudi v obravnavani zadevi Občinapred kategorizacijo sporne javne poti s pobudnikom ni sklenila pravnega posla za pridobitev njegovih zemljišč, po katerih poteka javna pot. Zoper njegove nepremičnine tudi ni bil izveden postopek razlastitve, zato je 6. člen Izpodbijanega odloka v izpodbijanem delu v neskladju z 69. členom Ustave. Ker 6. člen Izpodbijanega odloka v tem delu nedopustno posega v lastninsko pravico, je v neskladju tudi s 33. členom Ustave. Ustavno sodišče je zato 6. člen Izpodbijanega odloka, kolikor kategorizira javno pot št. 857032 »Partizanska ul.-Jurišič« v delih, ki potekajo po zemljiščih parc. št. 449/4, 451/3 in 501/5, vse k. o. Ratanska vas,razveljavilo.

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Accetto je dal pritrdilno ločeno mnenje.

¹ Odlok o spremembah Odloka je na podlagi 6. člena začel veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije (v Uradnem listu Republike Slovenije je bil objavljen 3. 8. 2018 in je začel veljati 18. 8. 2018).

² Izpodbijani odlok sporno pot JP št. 857032 v enaki dolžini kategorizira pod drugo zaporedno številko 6. člena.

³ Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-149/16 z dne 20. 2. 2018 in sodbo ESČP v zadevi Gros proti Sloveniji, 29. točka obrazložitve.

⁴ Sodba ESČP v zadevi Gros proti Sloveniji, 30. in 31. točka obrazložitve.