Številka:	U-I-25/23-10
Datum:	20. 11. 2024

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe GRADNJA NEPREMIČNIN, storitve in projektiranje, d. o. o., Ljubljana, ki jo zastopa Mihaela Klačinski, odvetnica v Mariboru, na seji 20. novembra 2024

1. Člen 6 Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana (Uradni list RS, št. 99/22), kolikor kategorizira mestno ali krajevno cesto (LK) »Kovinarska ulica, od Litostrojske ceste do Drabosnjakove ulice« (zaporedna številka 1065) v delu, ki poteka po zemljiščih s parc. št. 36/3 in 36/4, obe k. o. Zgornja Šiška, ter mestno ali krajevno cesto (LK) »Drabosnjakova ulica, od Korotanske ulice do Kovinarske ulice« (zaporedna številka 1066) v delu, ki poteka po zemljišču s parc. št. 734/2, k. o. Dravlje, se razveljavi.

2. Mestna občina Ljubljana mora pobudnici povrniti njene stroške postopka v višini 535,50 EUR v 30 dneh po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Pobudnica izpodbija 6. člen Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana (v nadaljevanju Odlok), kolikor kategorizira mestno ali krajevno cesto (LK) »Kovinarska ulica, od Litostrojske ceste do Drabosnjakove ulice« (zaporedna številka 1065) v delu, ki poteka po zemljiščih s parc. št. 36/3 in 36/4, obe k. o. Zgornja Šiška, ter mestno ali krajevno cesto (LK) »Drabosnjakova ulica, od Korotanske ulice do Kovinarske ulice« (zaporedna številka 1066) v delu, ki poteka po zemljišču s parc. št. 734/2, k. o. Dravlje. Navaja, da je zemljiškoknjižna lastnica navedenih nepremičnin in da Mestna občina Ljubljana (v nadaljevanju MOL) pred kategorizacijo navedenih občinskih cest, ki potekata po njenih nepremičninah, z njo ni sklenila pravnega posla za pridobitev nepremičnin oziroma ni pridobila nepremičnin v postopku razlastitve. Pobudnica pravočasnost pobude utemeljuje z navedbami, da je za kategorizacijo Kovinarske ulice izvedela v upravnem postopku 14. 12. 2022, za kategorizacijo Drabosnjakove ulice pa šele ob pripravi pobude. Pobudnica trdi, da je Odlok v izpodbijanem delu v neskladju s 33. in 69. členom Ustave, ker MOL zemljišč pred kategorizacijo ni pridobila s pravnim poslom oziroma v postopku razlastitve. Odlok naj bi bil tudi v neskladju z 2. in 154. členom Ustave, ker ne vsebuje navedbe parcelnih številk zemljišč, po katerih potekajo javne ceste, oziroma ker grafične priloge s prikazom javnih cest niso del predpisa. Pobudnica Ustavnemu sodišču predlaga, naj Odlok v izpodbijanem delu razveljavi in odloči, da ji je MOL dolžna povrniti stroške postopka s pobudo.

2. MOL v odgovoru na pobudo utemeljuje, da pobudnica ne izkazuje pravnega interesa za vložitev pobude in da je njena pobuda obenem prepozna. Navaja, da iz zemljiških izpisov izhaja, da je pri vseh treh nepremičninah vpisana zaznamba spora, in da se je pobudnica v razlastitvenem postopku sklicevala na to dejstvo kot oviro za vodenje razlastitvenega postopka. MOL meni, da iz navedb pobudnice v razlastitvenem postopku izhaja, da zaradi sodnega spora o lastništvu nepremičnin sama dvomi o obstoju svoje lastninske pravice. MOL nadalje navaja, da sta bili obe sporni javni cesti kategorizirani že leta 2005 z Odlokom o kategorizaciji občinskih cest (Uradni list RS, št. 70/05 in 33/08 – v nadaljevanju Odlok/05), zato je enoletni rok od uveljavitve odloka že potekel. Prav tako naj bi potekel enoletni rok od trenutka, ko je pobudnica izvedela, da po njenih nepremičninah potekata kategorizirani občinski cesti, saj naj bil MOL že 21. 11. 2016 pobudnici vročila ponudbo za odkup nepremičnin s parc. št. 36/3 in 36/4, obe k. o. Zgornja Šiška, pobudnica pa naj bi nanjo odgovorila z dopisom z dne 12. 12. 2016, da je ne sprejema. V odgovoru na zahtevo za razlastitev z dne 21. 4. 2017 naj bi ponudnica navedla, da razlastitev ostalega dela ceste ni predlagana. Kot navaja MOL, je bila pri tem mišljena Drabosnjakova cesta. Pobuda je zato po mnenju MOL prepozna.

3. Po mnenju MOL je pobuda tudi sicer očitno neutemeljena. MOL navaja, da je že 28. 12. 2016 vložila zahtevo za razlastitev spornih nepremičnin, o kateri še ni pravnomočno odločeno. Utemeljuje, da ji ni mogoče očitati, da si ne bi prizadevala za čimprejšnjo ureditev stanja, in da trajanja razlastitvenega postopka ni mogoče pripisati njeni pasivnosti, ter pojasnjuje potek razlastitvenega postopka glede nepremičnin s parc. št. 36/3 in 36/4, obe k. o. Zgornja Šiška. MOL navaja, da je Ustavno sodišče v preteklosti res začelo razveljavljati odloke o kategorizaciji občinskih cest, ker občine kljub odločbam Ustavnega sodišča niso odpravljale ugotovljenih protiustavnosti in ker lastniki nepremičnin do uveljavitve Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – ZUreP-2) niso imeli vzvoda, da bi občine lahko k temu prisilili. Meni, da gre v obravnavanem primeru za v bistvenem drugačno situacijo, saj je MOL že pred časom začela izvajati aktivnosti z namenom, da se bo stanje uredilo. Posledično naj bi ne bilo niti podlage in potrebe po razveljavitvi izpodbijanega dela Odloka niti po tem, da bi Ustavno sodišče MOL naložilo odpravo neskladja Odloka z Ustavo in zakonom. MOL trdi, da morajo biti občinske javne ceste nesporno v lasti občin, in se pri tem sklicuje na stališče Ustavnega sodišča, da občina po ugotovitvi, da je posamezna javna cesta grajena na zemljišču, ki je v zasebni lasti, zgolj zaradi tega ne sme opustiti njene kategorizacije. Zatrjuje, da si je že več let prizadevala, da bi to dosegla. Meni, da razveljavitev ali odprava Odloka ne bi bila ustrezna sankcija v skladu z načelom pravne države iz 2. člena Ustave. Ustavnemu sodišču predlaga, naj pobudo zavrže, oziroma če tega ne bi storilo, zavrne.

4. Odgovor MOL je bil posredovan pobudnici, ki se je o njem izjavila. Pobudnica glede ugovora MOL, da ni izkazala pravnega interesa za vložitev pobude, pojasnjuje, da je bil v pravdi, glede katere je v zemljiški knjigi zaznamovan spor o pridobitvi lastninske pravice v korist tožnika, tožbeni zahtevek zavrnjen. Pobudnica navaja, da je v razlastitvenem postopku obstoj zaznambe spora zatrjevala v obrambne namene, nikoli pa ni navedla, da je tožnikov zahtevek utemeljen. V zvezi z ugovorom nepravočasnosti pobude pobudnica trdi, da je Odlok začel veljati 6. 8. 2022, pobuda pa je bila vložena pred potekom enoletnega roka za njeno vložitev. Navedbe MOL o Odloku/05 naj bi bile zato nerelevantne in nesmiselne. Na ugovor MOL o neutemeljenosti pobude pobudnica odgovarja, da nikoli ni prejela ponudbe za nakup nepremičnine s parc. št. 734/2, k. o. Dravlje, niti ta ni bila predmet razlastitvenega postopka. Trdi, da tudi ni mogoče prezreti mnenja sodnega izvedenca, danega v razlastitvenem postopku, da ni pogojev za kategorizacijo zemljišč s parc. št. 36/3 in 36/4, obe k. o. Zgornja Šiška. Po pobudničinem mnenju bi morala MOL kot dober in skrben gospodar že na podlagi tega mnenja opustiti kategorizacijo cest na spornem območju in izpeljati postopek za ukinitev javne ceste ter odpraviti protiustavni predpis o kategorizaciji. Pobudnica trdi, da je v predmetni zadevi ključno, da so zemljišča, ki so predmet pobude, v zasebni lasti in da MOL s pobudnico ni sklenila pravnega posla za pridobitev zemljišč in ni zagotovila, da bi bil postopek razlastitve pravnomočno zaključen, oziroma tega (glede nepremičnine s parc. št. 734/2, k. o. Dravlje) niti ni sprožila.

5. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena ZUstS je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Kadar podzakonski predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, učinkuje neposredno in posega v pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika, se pobuda vloži v enem letu od njegove uveljavitve oziroma v enem letu od dneva, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic (tretji odstavek 24. člena ZUstS). Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu pa mora privesti do izboljšanja pobudnikovega pravnega položaja.

6. Iz navedb pobudnice in MOL ter predložene dokumentacije izhaja, da je pobudnica lastnica zemljišč s parc. št. 36/3 in 36/4, obe k. o. Zgornja Šiška, ter 734/2, k. o. Dravlje, in da po navedenih zemljiščih potekata z Odlokom kategorizirani občinski cesti. MOL navaja tudi, da, upoštevaje pobudničino sklicevanje na zaznambo spora o pridobitvi lastninske pravice v razlastitvenem postopku, pobudnica sama dvomi o obstoju svoje lastninske pravice na teh nepremičninah. Morebitni spor o lastninski pravici in vpis tega pravnega dejstva v zemljiško knjigo na presojo Ustavnega sodišča ne vplivata. Ob upoštevanju vpisov v zemljiško knjigo pobudnica izkazuje lastninsko pravico na zemljiščih s parc. št. 36/3 in 36/4, obe k. o. Zgornja Šiška, ter 734/2, k. o. Dravlje.¹ Navedeno pomeni, da pobudnica izkazuje pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka, kolikor se nanaša na občinski cesti, ki potekata po njenih zemljiščih.

7. Odlok je začel veljati 6. 8. 2022.² Pobuda je glede na tretji odstavek 24. člena ZUstS pravočasna, saj jo je pobudnica vložila 3. 2. 2023, tj. pred potekom enega leta od uveljavitve Odloka. Navedbe MOL o času in okoliščinah seznanitve pobudnice s kategorizacijo občinskih cest, ki potekata po njenih zemljiščih, pred uveljavitvijo Odloka, na podlagi Odloka/05, pri presoji pravočasnosti pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka niso upoštevne. Z Odlokom je Odlok/05 prenehal veljati,³ sporna kategorizacija občinskih cest, ki potekata po pobudničinih zemljiščih, pa je bila uveljavljena na novo.⁴

8. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.

9. Pobudnica trdi, da Odlok ne vsebuje navedbe parcelnih številk zemljišč, po katerih potekajo javne ceste, grafične priloge s prikazom javnih cest pa niso del predpisa. Odlok naj bi bil zato v neskladju z 2. in 154. členom Ustave.

10. Po prvem odstavku 154. člena Ustave morajo biti predpisi objavljeni, preden začnejo veljati. V skladu z drugim odstavkom 154. člena Ustave se predpisi lokalnih skupnosti objavljajo v uradnem glasilu, ki ga te same določijo. MOL je z izpodbijanim delom 6. člena Odloka razglasila »Kovinarsko ulico, od Litostrojske ceste do Drabosnjakove ulice« (zaporedna številka 1065), ter »Drabosnjakovo ulico, od Korotanske ulice do Kovinarske ulice« (zaporedna številka 1066), za mestni ali krajevni cesti, kar pomeni, da ju kot javni cesti lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in drugimi predpisi.⁵ Odlok je bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije, v katerem MOL v skladu s svojim statutom objavlja odloke in druge splošne akte.⁶ S tem je bilo zadoščeno zahtevam po javni objavi predpisa. Pobudnica pa ne pojasni, zakaj bi bila navedba parcelnih številk zemljišč v Odloku oziroma vključitev grafičnih prilog s prikazom javnih cest v Odlok potrebna z vidika 2. in 154. člena Ustave.

11. Ustava v 69. členu določa, da je razlastitev (odvzem ali omejitev lastninske pravice v javno korist) mogoča le proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini in pod pogoji, ki jih določa zakon. S tem členom Ustava zaradi zagotovitve javne koristi kljub ustavnopravnemu varstvu lastninske pravice, ki jo zagotavlja 33. člen Ustave, omogoča odvzem ali omejitev lastninske pravice na nepremičnini. Ustava v 69. členu zahteva, naj zakon uredi pogoje za razlastitev, razlastitev pa se lahko opravi v postopku, v katerem se za konkretni primer ugotovi, ali so izpolnjeni zakonski pogoji za razlastitev, in v katerem sta zagotovljeni tudi sodno varstvo ter nadomestilo v naravi ali odškodnina.

12. Pojem javne ceste in status javnih cest ureja 3. člen ZCes-2. Javne ceste so prometne površine, ki so splošnega pomena za promet in jih lahko vsakdo prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s tem zakonom in zakonom, ki ureja pravila cestnega prometa. V prvem odstavku 49. člena ZCes-2 je določeno, da so javne ceste državne in občinske. Po drugem odstavku 49. člena ZCes-2 so državne ceste v lasti Republike Slovenije, občinske pa v lasti občin. Enake določbe sta imela tudi ZCes-1, na podlagi katerega je bil sprejet Odlok, in pred tem Zakon o javnih cestah (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 42/09 in 109/09 – ZJC). Občina določeno cesto kategorizira, če je za takšno kategorizacijo izkazana javna korist in če cesta ustreza merilom za kategorizacijo javnih cest. Če so zemljišča, po katerih naj bi potekala javna cesta, ki jo občina namerava kategorizirati, v zasebni lasti, mora občina takšna zemljišča pred kategorizacijo pridobiti s pravnim poslom oziroma v postopku razlastitve.

13. Ustavno sodišče je že v številnih zadevah, v katerih so bili izpodbijani občinski odloki o kategorizaciji javnih cest, sprejelo vsebinsko enake odločitve in ponovilo stališče, da so takšni predpisi v neskladju z Ustavo, če občina z lastnikom ni sklenila pravnega posla za pridobitev zemljišč oziroma lastnika ni razlastila. Že v odločbi št. U-I-195/08 z dne 9. 7. 2009 (Uradni list RS, št. 57/09, in OdlUS XVIII, 36) je Ustavno sodišče poudarilo pomen spoštovanja njegovih odločitev in opozorilo, da bi številne vsebinsko enake odločitve, ki se nanašajo na občinske predpise o kategorizaciji javnih cest, ter jasna ustavnopravna stališča v pravni državi narekovali, naj občine same odpravijo protiustavne predpise o kategorizaciji javnih cest. Zaradi jasnih ustavnih in zakonskih obveznosti občin v zvezi s kategorizacijo javnih cest ter zaradi učinkovitejšega varstva lastninske pravice se je v ustavnosodni presoji ustalil način odločanja Ustavnega sodišča, da v primerih, ko občina pred kategorizacijo občinske ceste ni pridobila zemljišč, po katerih cesta poteka, z lastnikom ni sklenila pravnega posla za pridobitev zemljišč oziroma lastnika ni razlastila, izpodbijani občinski predpis o kategorizaciji javnih cest razveljavi.⁷

14. Tudi v obravnavani zadevi MOL pred kategorizacijo spornih cest ni pridobila zemljišč v lasti pobudnice, po katerih potekata ti dve cesti. MOL je kljub temu, da razlastitveni postopek za razlastitev zemljišč s parc. št. 36/3 in 36/4, obe k. o. Zgornja Šiška, tedaj še ni bil pravnomočno zaključen, sprejela Odlok in sporni cesti (ponovno) kategorizirala kot občinski. Zemljišča s parc. št. 734/2, k. o. Dravlje, pa – kot opozarja pobudnica in čemur MOL ne nasprotuje – MOL pred sprejetjem Odloka niti ni poskušala pridobiti s pravnim poslom ali v postopku razlastitve. Iz navedenega izhaja, da je 6. člen Odloka, kolikor kategorizira mestno ali krajevno cesto (LK) »Kovinarska ulica, od Litostrojske ceste do Drabosnjakove ulice« (zaporedna številka 1065) v delu, ki poteka po zemljiščih s parc. št. 36/3 in 36/4, obe k. o. Zgornja Šiška, ter mestno ali krajevno cesto (LK) »Drabosnjakova ulica, od Korotanske ulice do Kovinarske ulice« (zaporedna številka 1066) v delu, ki poteka po zemljišču s parc. št. 734/2, k. o. Dravlje, v neskladju z 69. členom Ustave. Ker 6. člen Odloka v tem delu nedopustno posega v lastninsko pravico, je v neskladju tudi s 33. členom Ustave. Ustavno sodišče je zato 6. člen Odloka v izpodbijanem obsegu razveljavilo (1. točka izreka).

15. Pobudnica predlaga, naj Ustavno sodišče njene stroške postopka naloži v plačilo MOL. Po prvem odstavku 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške postopka, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Po ustaljeni ustavnosodni presoji morajo obstajati posebno utemeljeni razlogi, da se stroški pobudnika naložijo v plačilo nasprotnemu udeležencu. V konkretnem primeru so takšni razlogi podani. MOL priznava potek poti po zemljišču pobudnice in je glede na obsežno ustavnosodno presojo občinskih predpisov o kategorizaciji občinskih cest lahko utemeljeno pričakovala, da bo pobudnica vložila pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka, sprejeta odločitev Ustavnega sodišča pa bo vsebinsko enaka kot v drugih podobnih zadevah. MOL je sicer navajala, da je že pred sprejetjem Odloka vložila zahtevo za razlastitev nepremičnin s parc. št. 36/3 in 36/4, obe k. o. Zgornja Šiška, in je pojasnjevala dolgotrajnost postopkov. Vendar pa to samo po sebi ne more vplivati na dejstvo, da je MOL v vsakem primeru dolžna pridobiti zemljišča pred kategorizacijo javne ceste, kot je bilo že navedeno. Zato je Ustavno sodišče odločilo, kot izhaja iz 2. točke izreka.

16. Pobudnica je pobudo vložila po pooblaščeni odvetnici. Ustavno sodišče je priznalo odvetniške stroške za opravljene storitve po Odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 2/15, 28/18 in 70/22), upoštevaje vrednost točke v višini 0,60 EUR (Sklep o spremembi vrednosti točke, Uradni list RS, št. 22/19), in sicer za pobudo z dne 5. 1. 2023 ter za obrazloženo vlogo z dne 1. 7. 2024. Tako je po 1. točki Tarifne številke 7 za pobudo glede na zahtevnost obravnavane zadeve, upoštevaje 500 točk, priznalo stroške v znesku 300 EUR, po 2. točki Tarifne številke 7 za obrazloženo vlogo v znesku 225 EUR in materialne stroške v znesku 10,50 EUR (tretji odstavek 11. člena Odvetniške tarife). Stroški zastopanja skupaj znašajo 535,50 EUR.

17. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno.

¹ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-495/20 z dne 2. 3. 2023 (Uradni list RS, št. 32/23), 7. točka obrazložitve.

² Člen 11 Odloka.

³ Člen 10 Odloka.

⁴ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-495/20, 7. točka obrazložitve.

⁵ Glej 25. točko prvega odstavka 2. člena Zakona o cestah (Uradni list RS, št. 132/22 in 29/23 – v nadaljevanju ZCes-2). Enako opredelitev javne ceste je vseboval tudi prej veljavni Zakon o cestah (Uradni list RS, št. 109/10, 48/12, 46/15 in 10/18 – v nadaljevanju ZCes-1).

⁶ Člen 90 Statuta Mestne občine Ljubljana (Uradni list RS, št. 31/21 – uradno prečiščeno besedilo).

⁷ Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-289/12 z dne 24. 1. 2013 (Uradni list RS, št. 16/13).