Vsebina Uradnega lista

Uradni list RS, št. 52/2024 z dne 21. 6. 2024

1747. Odločba o ugotovitvi, da prva poved tretjega odstavka 126. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ni v neskladju z Ustavo, stran 4776.


Številka:	U-I-146/22-13
Datum:	30. 5. 2024

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani, na seji 30. maja 2024

o d l o č i l o:

1. Prva poved tretjega odstavka 126. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 48/22 – uradno prečiščeno besedilo in 133/23) ni v neskladju z Ustavo.

2. Zahteva za oceno ustavnosti druge povedi tretjega odstavka 126. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju se zavrže.

O b r a z l o ž i t e v

1. Delovno in socialno sodišče v Ljubljani (v nadaljevanju predlagatelj) zahteva oceno ustavnosti tretjega odstavka 126. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2) v delu, ki izplačevanje nadomestila iz invalidskega zavarovanja časovno omejuje na trajanje enega leta po dokončnosti odločbe o spremembi v stanju invalidnosti, če delodajalec zavarovancu v tem roku ne zagotovi dela s krajšim delovnim časom od polnega oziroma ustreznega delovnega mesta po odločbi o spremembi v stanju invalidnosti.

2. Predlagatelj pojasni, da je delodajalec tožnika iz prekinjenega sodnega postopka po dokončnosti in izvršljivosti odločbe Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod) z dne 12. 6. 2019 o poslabšanju njegove invalidnosti, na podlagi česar mu je bila priznana pravica do dela na drugem delu, s krajšim delovnim časom od polnega štiri ure dnevno (v nadaljevanju pravica do dela s krajšim delovnim časom od polnega), 20 ur tedensko, od 1. 2. 2019 dalje, 1. 10. 2019 napotil na čakanje na delo od doma. Delodajalec naj namreč zanj ne bi imel sistemiziranega ustreznega delovnega mesta v skladu z navedeno odločbo Zavoda. Predlagatelj pojasni, da je delodajalec po izdaji navedene odločbe Zavoda pri Komisiji za ugotovitev podlage za odpoved pogodbe o zaposlitvi invalidu (v nadaljevanju Komisija) začel postopek za ugotavljanje podlage za odpoved pogodbe o zaposlitvi, vendar je Komisija 20. 3. 2020 podala mnenje, da ne obstaja podlaga za odpoved pogodbe o zaposlitvi brez ponudbe nove pogodbe o zaposlitvi. Po ponovni oceni ugotovitve podlage za odpoved pogodbe o zaposlitvi invalidu pa naj bi Komisija 2. 3. 2021 sprejela mnenje, da delodajalec tožniku utemeljeno ne more ponuditi nove pogodbe o zaposlitvi in da obstaja podlaga za odpoved pogodbe o zaposlitvi brez ponudbe nove pogodbe o zaposlitvi. Predlagatelj navaja, da je bila tožniku 9. 3. 2021 redno odpovedana pogodba o zaposlitvi iz razloga nezmožnosti za opravljanje dela pod pogoji iz pogodbe o zaposlitvi s šestdesetdnevnim odpovednim rokom. Ker delodajalec, ki naj bi bil dolžan zagotoviti pravico do dela s krajšim delovnim časom od polnega, tožniku ustreznega dela v roku enega leta po izvršljivosti odločbe Zavoda z dne 12. 6. 2019 ni zagotovil in mu v tem času tudi ni odpovedal pogodbe o zaposlitvi, naj tožnik v skladu z izpodbijano določbo ne bi bil upravičen do delnega nadomestila za čas od 2. 10. 2020 do 30. 4. 2021. Predlagatelj v zvezi z navedenim dodaja, da je bil tožnik, delovni invalid, v navedenem obdobju zaposlen in zato tudi vključen v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje.

3. Predlagatelj navaja, da je Zavod z odločbo z dne 12. 5. 2021 odločil, da tožniku s 1. 10. 2020 preneha pravica do delnega nadomestila, ki se je izplačevala na podlagi odločbe Zavoda z dne 29. 2. 2020. Odločil naj bi še, da se izplačevanje nadomestila za invalidnost ustavi z 12. 5. 2021 ter da bo ob ugotovitvi morebitnega preplačila in obveznosti povrnitve preplačila izdal posebno odločbo. Pritožbo tožnika zoper navedeno odločbo naj bi Zavod zavrnil z odločbo z dne 25. 5. 2021. Predlagatelj dodaja, da je Zavod z odločbo z dne 19. 5. 2021 ugotovil, da je tožnik v obdobju od 2. 10. 2020 do 30. 4. 2021 zaradi prenehanja pravice do delnega nadomestila neupravičeno prejel preveč izplačano delno nadomestilo, preplačilo naj bi nastalo v znesku 3.260,46 EUR. Z isto odločbo naj bi Zavod določil tudi način vračila neupravičeno prejetega zneska nadomestila in izrekel, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe. O pritožbi tožnika zoper to odločitev Zavoda naj bi bilo odločeno 27. 5. 2021. Predlagatelj pojasni, da mora v prekinjenem sodnem postopku odločiti o tožbi tožnika zoper navedene odločbe Zavoda o prenehanju pravice do delnega nadomestila, ustavitvi njenega izplačevanja in o določitvi zneska preveč izplačanega delnega nadomestila ter njegovem vračilu.

4. Predlagatelj navaja, da je bila izpodbijana določba v sistem obveznega invalidskega zavarovanja prvič vnesena z ZPIZ-2. Prej veljavni predpisi s področja obveznega invalidskega zavarovanja naj take določbe ne bi vsebovali. Predlagatelj pojasni, da je v sodni praksi ustaljeno stališče, da zgolj zaradi pridobitve novih pravic iz invalidskega zavarovanja ni dopustno ustavljati izplačevanja pravnomočno priznanih invalidskih dajatev vse dotlej, dokler novo priznane vsebinske pravice na podlagi preostale delazmožnosti niso udejanjene, torej vse do izpolnjenosti pogojev za izplačevanje nove invalidske dajatve. Predlagatelj meni, da bi bila v nasprotnem primeru socialna varnost delovnega invalida, ki je že bil upravičen do nadomestila na podlagi ugotovljene invalidnosti, lahko ogrožena. Ustavitev izplačevanja invalidske dajatve naj bi bila zato načeloma dopustna le ob sočasnem priznanju in odmeri nove denarne dajatve. Tako stališče naj bi izhajalo tudi iz odločbe Ustavnega sodišča št. Up-672/16 z dne 13. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 32/19, in OdlUS XXIV, 23).

5. Po mnenju predlagatelja različen položaj delovnih invalidov, ki so zavarovani in v delovnem razmerju ter pri katerih ni prišlo do spremembe v invalidnosti in prejemajo nadomestilo iz invalidskega zavarovanja, ter tistih, pri katerih se je invalidnost (še) poslabšala in je prišlo do priznanja novih pravic iz invalidskega zavarovanja ter jim je bilo, potem ko jim delodajalec v roku enega leta ni zagotovil ustreznega dela, ustavljeno izplačevanje denarnega nadomestila, krši načelo zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave in načelo enakosti iz 14. člena Ustave. V ugodnejšem položaju od slednjih pa naj bi bili tudi tisti zavarovani delovni invalidi, pri katerih je prišlo do spremembe v invalidnosti in jim je delodajalec pravočasno, v roku enega leta, zagotovil ustrezno delovno mesto ali pa jim je na podlagi pozitivnega mnenja Komisije v roku enega leta odpovedal pogodbo o zaposlitvi. Ti naj bi bili do denarnega nadomestila na podlagi invalidnosti upravičeni neprekinjeno, medtem ko naj bi se zavarovanim delovnim invalidom, ki jim delodajalec ni pravočasno zagotovil ustreznega delovnega mesta oziroma dela, bodisi zaradi neupravičenih razlogov bodisi zaradi dolgotrajnosti postopkov pred Komisijo (kot v tožnikovem primeru), kljub poslabšani invalidnosti ustavilo izplačevanje denarnega nadomestila. Predlagatelj navaja, da čeprav bi delovni invalid lahko delovno razmerje prekinil po lastni volji in si s tem zagotovil nadaljnje prejemanje invalidske dajatve, to, po mnenju predlagatelja, ni cilj zakona, ki stremi k temu, da delovne invalide ohranja aktivne oziroma jih spodbuja (sili), da (ob pomoči Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje – v nadaljevanju ZRSZ) najdejo zaposlitev ter s tem (po)skrbijo za svoje preživetje oziroma preživljanje. Poleg tega naj bi bila invalidska dajatev v tem primeru precej nižja, kot bi bila, če bi delovni invalid ostal v delovnem razmerju in bil razporejen na ustrezno delovno mesto oziroma bi mu bila pogodba o zaposlitvi odpovedana brez njegove krivde ali volje. Po oceni predlagatelja gre za istovrstnost položajev delovnih invalidov v delovnem razmerju, pri katerih je prišlo do poslabšanja invalidnosti in posledično do priznanja novih pravic iz invalidskega zavarovanja. Zakonska ureditev, ki priznanje pravice iz invalidskega zavarovanja in njeno izplačevanje, v tožnikovem primeru pravice do delnega nadomestila po prejšnji odločbi in njenega izplačevanja, v primeru poslabšanja invalidnosti veže na trenutek razporeditve na ustrezno delovno mesto v obdobju enega leta od dokončnosti in izvršljivosti odločbe o poslabšanju invalidnosti, pri čemer naj delovni invalid tudi ne bi mogel vplivati na trajanje postopka razporeditve na ustrezno delovno mesto, naj bi povzročala dejanski diskriminacijski učinek, za katerega naj ne bi bilo najti razumnega in iz narave stvari izhajajočega razloga. Predlagatelj meni, da bi zakonodajalec, upoštevajoč že uveljavljeno sodno prakso glede izplačevanja pravnomočno priznanih invalidskih dajatev ob priznanju novih »vsebinskih« pravic iz invalidskega zavarovanja, vendar še nerealiziranih, in odločbo Ustavnega sodišča št. Up-672/16, lahko določil, da se pravica na podlagi invalidnosti po dokončnosti odločbe o spremembi v stanju invalidnosti še nadalje izplačuje brez časovne omejitve. Še posebej zato, ker naj bi šlo pri 126. členu ZPIZ-2 za delovne invalide, ki so obvezno zavarovani in so v delovnem razmerju, torej izpolnjujejo druge zahtevane pogoje za izplačevanje nadomestila iz obveznega zavarovanja. Predlagatelj dodaja, da tudi četrti odstavek 126. člena ZPIZ-2 določa, da se ne glede na drugi odstavek tega člena uživalcu invalidske pokojnine, ki se mu je zdravstveno stanje toliko izboljšalo, da je po mnenju invalidske komisije postal znova zmožen za delo, invalidska pokojnina izplačuje, dokler mu ni zagotovljena ustrezna zaposlitev, če se v tridesetih dneh po prejemu odločbe o prenehanju pravice prijavi na ZRSZ. Ta določba naj tudi ne bi določala časovne omejitve trajanja invalidske pokojnine. V zvezi z navedenim predlagatelj meni, da gre za dodatni vidik kršitve načela enakosti iz 14. člena Ustave. Zaposleni delovni invalidi naj bi po poslabšanju stanja v invalidnosti, torej z ugotovljeno težjo ali pa vsaj enako težko invalidnostjo, bili namreč v slabšem položaju kot brezposelni invalidi, ki so ponovno delazmožni.

6. Predlagatelj navaja, da je pravica do nadomestila za invalidnost kot denarna dajatev iz socialnega zavarovanja del vsebine pravice do socialne varnosti iz 50. člena Ustave. Ker naj bi se deloma uresničevala po zavarovalnem principu in imela premoženjsko vrednost, naj bi uživala varstvo tako po 33. členu kot po 50. členu Ustave. Predlagatelj meni, da ne glede na to, da ima zakonodajalec ob uresničevanju načela socialne države široko polje proste presoje, pomeni odvzem denarne dajatve ob poslabšanju invalidnosti zgolj zaradi trajanja postopka pri delodajalcu (bodisi da gre za postopek razporeditve na ustrezno delovno mesto, bodisi da gre za postopek pred Komisijo in nato sam postopek odpovedi pogodbe o zaposlitvi), ne da bi za to obstajali tehtni razlogi, poleg kršitve načela enakosti iz 14. člena Ustave tudi kršitev pravice do socialne varnosti iz 50. člena Ustave in pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.

7. Predlagatelj navaja, da Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v sodbi v zadevi Krajnc proti Sloveniji z dne 31. 10. 2017 ne dvomi, da so ob širokem polju proste presoje, ki jo ima zakonodajalec pri izvajanju socialnih politik, obstajali legitimni cilji za varstvo javne blagajne in za spodbujanje delovnih invalidov s preostalo delovno zmožnostjo, da najdejo zaposlitev. Vendar naj bi ob tehtanju sorazmernosti med ciljem in posegom v pravico ter ob ocenjevanju, ali je zakonodajni poseg povzročil čezmerno individualno breme, ugotovilo, da je moral pritožnik ob znižanju denarne dajatve s 390,00 EUR po Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98 – v nadaljevanju ZPIZ/92) na 190,00 EUR po Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-1) nositi čezmerno posamično breme, kar je porušilo pravično ravnovesje, ki ga je treba vzpostaviti med varstvom premoženja in zahtevami splošnega interesa. Predlagatelj dodaja, da ESČP ni prezrlo niti, da bodo tisti, ki so pravico pridobili po ZPIZ/92, glede na 397. člen ZPIZ-1 to pravico obdržali, kar naj bi utrdilo njihova legitimna pričakovanja, da bodo še naprej prejemali nadomestilo za čas čakanja. Ko pa se je njihova invalidnost poslabšala, naj bi za uživalce začel veljati ZPIZ-1. Predlagatelj pojasni, da po oceni ESČP pri vprašanju sorazmernosti na podlagi 1. člena Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 − v nadaljevanju EKČP) veliko težo nosi različno obravnavanje dveh skupin brezposelnih delovnih invalidov – tistih, katerih invalidnost je ostala nespremenjena, in tistih, pri katerih se je invalidnost po 1. 1. 2003 poslabšala. ESČP naj bi v navedeni zadevi ugotovilo kršitev 1. člena Prvega protokola k EKČP. Upoštevaje navedeno, predlagatelj meni, da je tretji odstavek 126. člena ZPIZ-2 v neskladju z 8. členom Ustave.

8. Zahteva je bila na podlagi drugega odstavka 28. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) poslana Državnemu zboru, ki nanjo ni odgovoril.

9. Mnenje o zahtevi je poslala Vlada. Vlada pojasni, da so bile z ZPIZ-1 reformirane tako pravice iz invalidskega zavarovanja kot tudi višina teh pravic. Glavni namen reforme, uveljavljene z ZPIZ-1, naj bi bil zagotavljanje in varovanje zaposlitve delovnega invalida ter stimulacija aktiviranja njegove preostale delovne zmožnosti. Vlada zatrjuje, da je bil cilj reforme zagotavljanje čim večje zaposlenosti delovnih invalidov, s tem pa tudi njihove socialne integracije. Slednje naj bi se želelo doseči tudi z novo urejenim sistemom določanja višine invalidskih nadomestil. Vlada navaja, da je enakim namenom sledil tudi ZPIZ-2, ki invalidskega zavarovanja ni reformiral, temveč je povzel predhodno ureditev. Dodaja, da se v skladu s tretjim odstavkom 429. člena ZPIZ-2 tudi po prenehanju veljavnosti ZPIZ-1 še vedno uporabljajo 101. do 104. člen ZPIZ-1, ki urejajo dolžnosti in postopke delodajalca v zvezi z zagotovitvijo pravic delovnega invalida oziroma postopek odpovedi pogodbe o zaposlitvi delovnemu invalidu in pravice, ki mu gredo v primeru odpovedi.

10. Vlada navaja, da je ZPIZ-2 v primerjavi z ZPIZ-1 uvedel časovno obdobje enega leta, v katerem je delovni invalid še vedno upravičen do nadomestila oziroma delnega nadomestila. Vlada meni, da je eno leto dovolj dolgo obdobje, da delodajalec v sklopu svojih možnosti delavcu poišče primerno delovno mesto oziroma delovno mesto s krajšim delovnim časom v skladu z omejitvami. Drugače kot predlagatelj meni, da je prejemanje nadomestila iz naslova krajšega delovnega časa treba omejiti na določeno obdobje. Vlada zatrjuje, da je v legitimnem javnem interesu, da se delovnopravni status posameznega delovnega invalida čim prej uredi in da se invalidu čim prej zagotovi delo na ustreznem delovnem mestu. V javno korist pa naj ne bi bila pasivnost delodajalca, zaradi katere bi oseba ostajala na delovnem mestu neomejeno dolgo, tudi če ji delodajalec utemeljeno ne bi mogel zagotoviti ustreznega delovnega mesta. Vlada meni, da si morata tako delodajalec kot sam delavec prizadevati, da se konkretni status delovnega invalida uredi v najkrajšem možnem času.

11. Vlada dodaja, da ZPIZ-1 varuje delovne invalide na način, da določa obveznosti trenutnih delodajalcev za zagotovitev ustreznih delovnih mest zanje. Obstajala naj bi torej zakonska obveznost delodajalcev, da zagotovijo izvrševanje pravic delovnih invalidov s preostalo delovno zmožnostjo. Če so podani zakonsko določeni pogoji za odpoved pogodbe o zaposlitvi, pa lahko delodajalci delovnemu invalidu tudi odpovedo pogodbo o zaposlitvi, vendar naj bi bil to skrajni ukrep. Vlada navaja, da je primarno obveznost delodajalca, da delovnemu invalidu ohrani zaposlitev in mu zagotovi pravice, ki so mu priznane z odločbo Zavoda; zgolj izjemoma ter ob obstoju razlogov za odpoved pogodbe o zaposlitvi lahko delodajalec pogodbo o zaposlitvi odpove brez ponudbe nove pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas. Če Komisija ne bi podala pozitivnega mnenja za odpoved pogodbe o zaposlitvi delovnemu invalidu, pa naj bi lahko zavarovanec tudi po lastni volji prekinil delovno razmerje oziroma obvezno zavarovanje ob ali po nastanku invalidnosti. V skladu z 88. členom ZPIZ-2 naj bi v tem primeru pridobil pravico do delnega nadomestila ali ustreznega denarnega nadomestila po ZPIZ-2, če bi se v roku 30 dni po dokončnosti odločbe o priznani pravici iz invalidskega zavarovanja ali po prenehanju delovnega razmerja ali zavarovanja prijavil na ZRSZ.

12. Vlada meni, da je predlagateljevo zatrjevanje neskladja z drugim odstavkom 14. člena Ustave neutemeljeno. Zaposleni in brezposelni delovni invalidi naj ne bi bili v enakem položaju. Vlada meni, da je pri obravnavi navedenih skupin delovnih invalidov treba izhajati iz njune povezanosti z delovnopravnim statusom. Pri delovnih invalidih, katerih invalidnost se je spremenila ali pri katerih je nastala nova invalidnost, naj bi bilo pomembno, da se jim zagotovijo nove pravice zaradi ohranjanja delovne zmožnosti, ohranjanja zaposlitve, zaposlovanja ter preprečevanja poslabšanja zdravstvenega stanja. Navedeno pa naj bi bil dolžan zagotoviti delodajalec v roku enega leta. Ob tem Vlada dodaja, da je bil tak rok določen tudi zato, da bi lahko čim več invalidov ohranilo svoja delovna mesta. V navedenem obdobju naj bi imel delodajalec možnost in dolžnost, da znotraj svoje organizacije za delovnega invalida poišče primerno delovno mesto v skladu z njegovimi omejitvami. Vlada zato meni, da statusa delovnega invalida in namena nadomestila ne moremo enačiti z brezposelnim invalidom. Bistvena naj bi bila tudi razlika v namenu nadomestil iz navedenih zavarovanj. Vlada navaja, da v okviru invalidskega zavarovanja ni krit zavarovalni riziko brezposelnosti, zaradi česar je pomembno, da se invalidska nadomestila priznavajo v višini, ki bo stimulativna tudi za zaposlovanje. Nadomestilo, ki ga prejema zaposleni delovni invalid, naj bi bilo namenjeno delnemu kritju izgubljenega dohodka za čas, ko delavec zaradi omejene delovne zmožnosti dela ne opravlja, v primeru brezposelnih invalidov pa naj bi bilo nadomestilo namenjeno kritju celotnega izgubljenega dohodka.

13. Vlada meni še, da z vidika invalidskega zavarovanja obstaja razlog za različno obravnavanje delovnih invalidov, pri katerih je nastala nova invalidnost ali poslabšanje že priznane, ter tistimi, ki se jim je stanje izboljšalo, vendar so brezposelni. Omenjeni kategoriji zavarovancev naj ne bi bili v enakem položaju. Vlada navaja, da so v okviru invalidskega zavarovanja varovani delovni invalidi, torej tisti, pri katerih spremembe v zdravstvenem stanju vplivajo na njihovo delovno zmožnost. Posamezniki, pri katerih je prišlo do sprememb v stanju invalidnosti ali pa do nastanka nove invalidnosti, naj bi imeli v okviru delovne zmožnosti določene nove omejitve, zato naj bi jim bile priznane tudi nove pravice, ki jih je treba upoštevati tudi v okviru zaposlovanja in sklepanja delovnih razmerij ter morajo biti ustrezno ugotovljene z odločitvijo upravnega organa. Vlada meni, da drugače kot ti delavci, ki imajo delodajalca z obveznostjo poiskati možnosti za zagotovitev delovnega mesta z omejitvami, brezposelni delodajalca nimajo, imajo pa obveznost prijave na ZRSZ, pri čemer jim ZRSZ lahko v okviru novih omejitev pomaga pri iskanju primerne zaposlitve. Med njimi naj bi obstajala dodatna razlika. Delovnemu invalidu, ki je v delovnem razmerju, čeprav delo opravlja samo štiri ure dnevno in za preostale štiri ure prejema delno nadomestilo, teče polna pokojninska doba. Brezposelnemu delovnemu invalidu pa naj bi tekla pokojninska doba le v času, ko prejema nadomestilo za brezposelnost. Po prenehanju te pravice, če ostaja v evidenci ZRSZ, pa mu sicer pripada nadomestilo za invalidnost, vendar hkrati ne pride do vključitve v obvezno zavarovanje in mu zato ne teče pokojninska doba.

14. Glede očitka o neskladju izpodbijane ureditve s 50. členom Ustave Vlada navaja, da so do nadomestil iz invalidskega zavarovanja upravičeni delovni invalidi s preostalo delovno zmožnostjo. Šlo naj bi torej za aktivne zavarovance, ki imajo delovno sposobnost sicer omejeno, še vedno pa so zmožni opravljati določena dela s krajšim delovnim časom ali z omejitvami. Nadomestila naj bi se tem posameznikom priznavala iz razloga zmanjšane zmožnosti za zagotovitev oziroma ohranitev delovnega mesta oziroma za poklicno napredovanje, zaradi česar naj bi bilo tako z vidika pokojninskega in invalidskega sistema kot tudi za same delovne invalide koristno, da ti ohranijo zaposlitev oziroma so aktivni na trgu dela, saj se s tem zagotavlja tudi njihova socialna varnost, poleg tega pa tudi socialna vključenost. Vlada meni, da je v sistemu pokojninskega in invalidskega zavarovanja treba varovati ustrezno ravnovesje med socialno varnostjo ter pripravljenostjo delovnih invalidov za ohranjanje zaposlitve oziroma za njihovo ponovno zaposlovanje. Vlada zavrača tudi enačenje nadomestil iz invalidskega zavarovanja s pokojnino. Poudarja, da so invalidska nadomestila namenjena kritju izpada dohodka zaradi nastanka invalidnosti, vendar pri njih ne gre za nadomeščanje izpada dohodka v celoti, saj tudi zavarovalni primer ni nezmožnost pridobivanja dohodka, temveč nezmožnost ohranjanja delovnega mesta, zaposlitve v svojem poklicu ali pa dela za polni delovni čas. Njihova višina naj zato po Ustavi ne bi uživala enakega varstva kot pokojnine. Glede primerjave s pokojninami Vlada dodaja, da so pravice iz invalidskega zavarovanja v manjši meri kot pokojnine odvisne od vplačanih prispevkov. Tudi zato bi moral biti po njenem mnenju obseg njihovega varstva tako v okviru 50. člena kot v okviru 33. člena Ustave ustrezno ožji.

15. Ustavno sodišče je z mnenjem Vlade seznanilo predlagatelja. Ta v odgovoru na mnenje Vlade vztraja, da je rok iz tretjega odstavka 126. člena ZPIZ-2 določen brez razumnega razloga in v neskladju s 50. členom Ustave. Meni, da ima delno nadomestilo trajnostno naravo kot invalidska pokojnina; tudi Vlada naj bi izjavila, da gre za pravico dolgotrajne narave. Nadalje predlagatelj meni, da namen pravic na podlagi invalidnosti, na katerega opozarja Vlada, s sporno določbo ni bil dosežen. Navedeno naj bi bilo razvidno tudi iz konkretnega primera. Predlagatelj navaja, da delovni invalidi, ki jim delodajalec v navedenem roku ne zagotovi ustreznega dela, niso stimulirani za podajo odpovedi pogodbe o zaposlitvi, prijavo na ZRSZ in posledično iskanje nove zaposlitve. Če bi ravnali na opisani način, naj namreč ne bi izgubili le zaposlitve in na tem temelječe vključenosti v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje, plače za polovični delovni čas oziroma nadomestila plače, temveč tudi razliko v odmeri invalidske dajatve, ki naj bi bila v tem primeru bistveno nižja.¹ Predlagatelj meni, da tudi delodajalci niso stimulirani za pospešitev postopka za zagotovitev delovnega mesta delovnemu invalidu ali pospešitev postopka pred Komisijo, saj naj v primeru prekoračitve enoletnega roka ne bi nosili nobenih negativnih posledic. Predlagatelj k svoji vlogi prilaga vlogo tožnika iz prekinjenega sodnega postopka, v kateri ta izraža nestrinjanje z mnenjem Vlade.

16. V obravnavani zadevi je v postopku pred Ustavnim sodiščem podal izjavo tudi Zavod. Ta navaja, da mu je predlagatelj posredoval svoj odgovor na mnenje Vlade in vlogo tožnika, ki ju je predlagatelj posredoval tudi Ustavnemu sodišču. Pojasni, da je v zvezi s tem pripravil vlogo, ki jo je posredoval tudi predlagatelju, saj (glede na podana stališča predlagatelja) želi podati svoja pojasnila glede zatrjevane protiustavnosti ZPIZ-2 in še posebej glede nove odmere delnega nadomestila v primeru prenehanja pogodbe o zaposlitvi na podlagi izredne odpovedi delavca, saj naj bi bila pojasnila tožnika in predlagatelja, ki v svojem odgovoru na mnenje Vlade povzema tožnikove navedbe, nepravilna.

17. Zavod navaja, da bistvo izpodbijane ureditve ni, kot meni predlagatelj, v prenehanju izplačevanja pravice do delnega nadomestila po enem letu od spremembe invalidnosti, temveč v določitvi enoletnega roka, v katerem se staro nadomestilo z namenom prilagoditve delovnopravnega statusa zavarovanca še izplačuje. Nova pravica do delnega nadomestila, ki je posledica nastanka nove invalidnosti ali spremembe predhodne, naj bi se namreč pridobila s prilagoditvijo delovnopravnega statusa (sprememba zaposlitve pri delodajalcu, nova zaposlitev pri drugem delodajalcu, brezposelnost). To pa je lahko pred potekom tega roka oziroma ko zavarovanec svoj status uskladi. Zavod opozarja, da prilagoditev delovnopravnega statusa delovnega invalida, pri katerem je prišlo do spremembe invalidnosti, ni v izključni domeni delodajalca. Tudi delovni invalid naj bi imel možnost ustrezne prilagoditve in s tem tudi pridobitve novega delnega nadomestila. Zavod pojasni, da lahko delovni invalid, če mu delodajalec ne ponudi nove pogodbe o zaposlitvi, poda izredno odpoved pogodbe o zaposlitvi. Ta pa naj se ne bi štela za krivdno prenehanje pogodbe o zaposlitvi oziroma prenehanje po lastni volji. Zato naj bi v tem primeru delovnemu invalidu (po poteku nadomestila za čas brezposelnosti) v skladu s četrtim odstavkom 86. člena ZPIZ-2 pripadala pravica do delnega nadomestila v višini 80 odstotkov invalidske pokojnine, ki bi mu pripadala na dan nastanka invalidnosti (in ne 25 odstotkov, kot navaja predlagatelj).

18. Zavod dodaja, da je ureditev, ki kot pogoj za prejemanje nadomestil iz invalidskega zavarovanja zahteva tudi določeno aktivnost zavarovancev, skladna tudi s temeljnimi načeli sistema obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Ta naj bi namreč temeljil na soodgovornosti Republike Slovenije, delodajalcev ter osebni odgovornosti zavarovancev za izvajanje zavarovanja. Zavod ob tem tudi opozarja, da je sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja sistem, ki po načelu medgeneracijske solidarnosti predpisuje obveznost zavarovanja in plačevanja prispevkov, ki jih zavarovanci plačujejo, ne vedoč, ali bo pri njih zavarovalni primer nastopil ali ne. Opozarja še, da Ustava ne določa, kateri so ti zavarovalni primeri, ki naj bi bili pokriti v okviru sistema invalidskega zavarovanja, temveč to odločitev prepušča zakonu. Zakonska materija naj bi bila tako določitev pravic iz tega sistema kot tudi pogojev za priznanje teh pravic.

19. Zavod meni, da je nedvomno v javnem interesu, da delavci, pri katerih je prišlo do zmanjšanja delovne zmožnosti in ne do njene izgube, ohranjajo svojo delovno aktivnost in zaposlitev. Ureditev priznavanja nadomestil iz invalidskega zavarovanja naj bi sledila tem ciljem. Kot legitimne pa naj bi jih v sodbi v zadevi Krajnc proti Sloveniji, ki naj bi se sicer nanašala na drugačen primer, kot je tožnikov, ocenilo tudi ESČP. Zavod dodaja, da je povezanost priznavanja pravic iz invalidskega zavarovanja z delovnopravnim statusom zavarovanca vgrajena v sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja kot takega in je njegov bistveni del, ki ga tudi ločuje od sistema priznavanja pravic iz invalidskega varstva. Dodaja še, da se pravice iz invalidskega zavarovanja priznavajo na podlagi predhodnega zavarovanja, dela ter prispevanja v sistem. Zavod pojasni, da za priznanje pravice iz invalidskega zavarovanja ne zadostuje zgolj poslabšanje zdravstvenega stanja oziroma morebitna oviranost. Potrebno naj bi bilo še, da se zaradi takega zdravstvenega stanja zmanjša zmožnost za zagotovitev oziroma ohranitev delovnega mesta oziroma za poklicno napredovanje. Zavod navaja, da sta od delovnopravnega statusa odvisna tako višina kot tudi samo priznanje dajatve. Že ob prvem priznanju nadomestila naj bi se to pridobilo in izplačevalo le pod pogojem, da se delovnopravni položaj delovnega invalida ustrezno spremeni oziroma prilagodi na način, da ta ustreza njegovim preostalim delovnim zmožnostim. Zavod pojasni, da delovni invalid, ki mu je pravica do dela s krajšim delovnim časom priznana prvič, ni upravičen do delnega nadomestila oziroma se mu to izplačuje šele, ko začne delati na delovnem mestu, ki ustreza takemu skrajšanju delovnega časa. Delovni invalid, pri katerem nastanejo okoliščine iz izpodbijane določbe, pa naj bi bil obravnavan ugodneje (ima leto dni za prilagoditev spremenjenim okoliščinam), ker se upošteva njegov predhodni položaj delovnega invalida. Po mnenju Zavoda sprememba tudi ni nenadna. Rok enega leta naj bi bil zadosten in primeren za prilagoditev delovnopravnega statusa delovnega invalida. Pri tem pa naj bi hkrati sledil cilju po čim hitrejši ponovni aktivaciji delovnega invalida.

20. Zavod poudarja, da je povezanost med delovnopravnim statusom in priznanjem pravic iz invalidskega zavarovanja bistvo sistema invalidskega zavarovanja, saj se pravice na podlagi omejene delovne zmožnosti iz tega sistema priznavajo ravno z namenom, da se zagotovita nadaljnja aktivnost ter socialna aktivacija teh posameznikov. Sistem naj bi bilo treba z vidika varstva delovnih invalidov gledati celovito, na eni strani skozi prizmo relativnega varstva delovnih invalidov pred odpovedjo pogodbe o zaposlitvi, na drugi strani pa z vidika povezanosti priznavanja nadomestil z nadaljnjim opravljanjem dela na ustreznem delovnem mestu ali pa z aktivnostmi pri iskanju zaposlitve. Zavod meni, da zakonodaja daje dovolj možnosti tudi samemu delovnemu invalidu, da si v roku enega leta uskladi delovnopravni status in s tem ohranja nadaljnjo aktivnost, zaposlitev oziroma si na drug način aktivno prizadeva za pridobitev nove zaposlitve in posledično pridobi delno nadomestilo, ki se odmeri v odvisnosti od delovnopravnega statusa. Zakonodaja naj ne bi smela nagrajevati neaktivnosti posameznikov, ampak bi jih morala spodbujati k čim hitrejšemu reševanju svojih stisk in delovnopravne situacije. Zavod navaja, da se verjetnost zaposlitve in vključitve v zavarovanje s potekom časa zmanjšuje, enako tudi motivacija posameznikov za reaktivacijo ter njeno ohranjanje. Dodaja, da se s podaljševanjem pasivnega obdobja slabšajo zaposlitvene možnosti, s tem pa tudi možnosti za posameznikovo lastno reševanje svojega socialnega položaja, kar pa naj bi posledično vplivalo tudi na socialno vključenost teh oseb. Zavod meni, da gre za legitimne cilje zakonodaje, ki jih je s pravilno izvedbo te ureditve tudi možno doseči, vendar le, če k istemu cilju stremijo tudi zavarovanci. Pri tem dodaja, da ne drži navedba predlagatelja, da delodajalec po enem letu ne nosi nobenih posledic. Zavod opozarja, da mora delodajalec delavcu, ki zanj dejansko ne opravlja dela, plačevati nadomestilo plače, ter dodaja, da ZPIZ-2 ni zakon, ki bi bil namenjen kaznovanju delodajalcev, temveč je namenjen zagotavljanju socialne varnosti zavarovancev, ko pri njih nastopi zakonsko predpisan zavarovalni primer.

21. Ustavno sodišče je vlogo Zavoda poslalo Državnemu zboru. Predlagatelju vloga Zavoda ni bila poslana, saj mu jo je posredoval že Zavod. Na vlogo Zavoda se predlagatelj in Državni zbor nista odzvala.

B. – I.

22. Sodišče mora v skladu s 156. členom Ustave prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti pri odločanju, protiustaven. Prekinitev postopka in uporaba zakona ali njegovega dela v sodnem postopku sta kot pogoja za začetek postopka za oceno ustavnosti določena tudi v prvem in drugem odstavku 23. člena ZUstS. Sodišče prekine postopek, ki ga vodi, in začne postopek pred Ustavnim sodiščem le, če oceni, da je zakonska določba, ki bi jo moralo uporabiti pri odločanju, protiustavna. Ustavno sodišče je upravičeno intervenirati le, kadar je ustavnosodna presoja zakona potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku.

23. Tretji odstavek 126. člena ZPIZ-2 določa:

»3. Na podlagi spremembe pravice do dela s krajšim delovnim časom od polnega, najmanj štiri ure dnevno oziroma dvajset ur tedensko, se nadomestilo iz invalidskega zavarovanja zaradi dela s krajšim delovnim časom od polnega še nadalje izplačuje, če delodajalec zavarovancu ne zagotovi dela s krajšim delovnim časom od polnega po odločbi o spremembi v stanju invalidnosti, vendar največ eno leto po dokončnosti odločbe o spremembi pravice do dela s krajšim delovnim časom od polnega, najmanj štiri ure dnevno oziroma dvajset ur tedensko. Na enak način se nadalje izplačuje tudi nadomestilo za invalidnost, kadar se pri zavarovancu zaradi sprememb v stanju invalidnosti priznajo nove omejitve ali pa pravica do premestitve na drugo delovno mesto, pa delodajalec delovnemu invalidu ne zagotovi ustreznega delovnega mesta, vendar največ eno leto po dokončnosti odločbe o spremembi v stanju invalidnosti in priznanju novih omejitev ali pa premestitve na drugo delovno mesto.«

24. Predlagatelj vlaga zahtevo v zvezi s pravnomočno prekinjenim socialnim sporom, v katerem tožnik zahteva odpravo odločb Zavoda o tem, da mu preneha pravica do delnega nadomestila, da se ustavi njeno izplačevanje in da je tožnik neupravičeno prejel določen znesek delnega nadomestila ter da ga je dolžan vrniti. Kot izhaja iz opisa okoliščin spora v zahtevi predlagatelja in priloženega sodnega spisa, odločitvi Zavoda o prenehanju pravice do delnega nadomestila in ustavitvi njenega izplačevanja temeljita na ureditvi trajanja izplačevanja nadomestila v primeru spremembe pravice do dela s krajšim delovnim časom od polnega.² Za sprejetje odločitve v prekinjenem sodnem sporu zato predlagatelj potrebuje odločitev Ustavnega sodišča o domnevni protiustavnosti prve povedi tretjega odstavka 126. člena ZPIZ-2. Procesna predpostavka iz 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena ZUstS glede te določbe je zato izpolnjena in v nadaljevanju je Ustavno sodišče opravilo njeno vsebinsko presojo. Navedeno pa ne velja glede omejitve trajanja izplačevanja nadomestila, če so bile zavarovancu zaradi sprememb v stanju invalidnosti priznane nove omejitve ali pa pravica do premestitve na drugo delovno mesto, ki izhaja iz druge povedi tretjega odstavka 126. člena ZPIZ-2. Ta ureditev se na položaj tožnika iz prekinjenega sodnega spora ne nanaša. Čeprav se predlagatelju zdi smiselno in potrebno, da Ustavno sodišče, da bi se izognilo morebitni prihodnji neenaki obravnavi zavarovancev iz prve in druge povedi tretjega odstavka 126. člena ZPIZ-2, oceni tudi ustavnost druge povedi tretjega odstavka 126. člena ZPIZ-2, temu ni mogoče slediti. Za sprejetje odločitve v konkretnem sodnem sporu predlagatelj odločitve Ustavnega sodišča o domnevni protiustavnosti te določbe ne potrebuje. Kot je Ustavno sodišče že opozorilo, mora biti zveznost med domnevno protiustavno zakonsko določbo in konkretnim sodnim postopkom izkazana jasno, nedvoumno in določno;³ ne zadošča nobena zveznost med domnevno protiustavno zakonsko določbo in konkretnim sodnim postopkom.⁴ Ker glede na navedeno procesna predpostavka iz 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena ZUstS glede druge povedi tretjega odstavka 126. člena ZPIZ-2 ni izpolnjena, je Ustavno sodišče zahtevo za oceno ustavnosti te določbe zavrglo (2. točka izreka).

B. – II.

Opis ureditve pravic iz obveznega invalidskega zavarovanja s poudarkom na pravicah zavarovancev, pri katerih je nastala invalidnost III. kategorije

25. Obvezno invalidsko zavarovanje ureja ZPIZ-2. Obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje na podlagi medgeneracijske solidarnosti obsega obvezno in prostovoljno vključitev v obvezno zavarovanje ter pravice in obveznosti iz obveznega zavarovanja za primer starosti, invalidnosti in smrti, določene na podlagi dela, prispevkov ter po načelih vzajemnosti in solidarnosti. Obvezno zavarovanje temelji na odgovornosti Republike Slovenije, delodajalk ali delodajalcev in na osebni odgovornosti zavarovank ali zavarovancev za izvajanje zavarovanja (prvi odstavek 3. člena ZPIZ-2). Z obveznim zavarovanjem se zagotavljajo pravice do pokojnine, pravice na podlagi invalidnosti, pravica do letnega dodatka in pravica do dodatka za pomoč in postrežbo (prvi odstavek 4. člena ZPIZ-2).⁵

26. Po ZPIZ-2 je invalidnost podana, če se zaradi sprememb v zdravstvenem stanju, ki jih ni mogoče odpraviti z zdravljenjem ali ukrepi medicinske rehabilitacije in so ugotovljene v skladu s tem zakonom, zavarovancu zmanjša zmožnost za zagotovitev oziroma ohranitev delovnega mesta oziroma za poklicno napredovanje (prvi odstavek 63. člena ZPIZ-2).⁶ Invalidnost se razvršča v več kategorij. Za III. kategorijo invalidnosti gre, če zavarovanec ni več zmožen za delo s polnim delovnim časom, lahko pa opravlja določeno delo s krajšim delovnim časom od polnega, najmanj štiri ure dnevno, oziroma če je zavarovančeva delovna zmožnost za svoj poklic⁷ zmanjšana za manj kot 50 odstotkov ali če zavarovanec še lahko dela v svojem poklicu s polnim delovnim časom, vendar pa ni zmožen za delo na delovnem mestu, na katerem dela (drugi odstavek 63. člena ZPIZ-2). Pri invalidnosti II. in III. kategorije se ugotavlja preostala delovna zmožnost zavarovanca (drugi odstavek 64. člena ZPIZ-2).⁸

27. V skladu s prvim odstavkom 82. člena ZPIZ-2 ima zavarovanec, pri katerem je podana III. kategorija invalidnosti in ni več zmožen za delo s polnim delovnim časom, pravico do dela s krajšim delovnim časom od polnega. Zavarovancu, ki ima sklenjeno delovno razmerje v Republiki Sloveniji, zagotavlja pravico do dela s krajšim delovnim časom od polnega delodajalec (tretji odstavek 82. člena ZPIZ-2).

28. Zavarovanec s priznano pravico do dela s krajšim delovnim časom od polnega, najmanj štiri ure dnevno oziroma dvajset ur tedensko ima pravico do delnega nadomestila (prvi odstavek 86. člena ZPIZ-2). Delno nadomestilo se odmeri v odstotku, ki ustreza skrajšanju polnega delovnega časa, od invalidske pokojnine, ki bi zavarovancu pripadala na dan nastanka invalidnosti. Če zavarovanec dela s krajšim delovnim časom štiri ure dnevno oziroma dvajset ur tedensko, se delno nadomestilo odmeri v višini 50 odstotkov invalidske pokojnine, ki bi zavarovancu pripadala na dan nastanka invalidnosti (prva alineja drugega odstavka 86. člena ZPIZ-2). Delno nadomestilo, odmerjeno po drugem odstavku 86. člena ZPIZ-2, se poveča za trideset odstotkov, če zavarovanec ni več zmožen za delo na delovnem mestu, na katerem dela, in začne delati na drugem delovnem mestu (prva alineja tretjega odstavka 86. člena ZPIZ-2).⁹ V skladu s četrtim odstavkom 86. člena ZPIZ-2 se ne glede na drugi in tretji odstavek 86. člena ZPIZ-2 delno nadomestilo odmeri v višini 80 odstotkov invalidske pokojnine, ki bi zavarovancu pripadala na dan nastanka invalidnosti, če zavarovanec izgubi delo na podlagi pozitivnega mnenja Komisije ali neodvisno od njegove volje ali krivde. Delno nadomestilo se zavarovancu, ki po lastni volji ali krivdi prekine delovno razmerje, odmeri v višini 25 odstotkov invalidske pokojnine, ki bi mu pripadala na dan nastanka invalidnosti (šesti odstavek 86. člena ZPIZ-2). Nadomestilo iz 86. člena ZPIZ-2 zagotavlja, odmerja, usklajuje in izplačuje Zavod (prvi odstavek 89. člena ZPIZ-2).

29. Izplačevanje nadomestil in trajanje pravic iz invalidskega zavarovanja je urejeno v 121. do 127. členu ZPIZ-2. Člen 121 ZPIZ-2 določa splošna pravila glede izplačevanja vseh denarnih nadomestil iz invalidskega zavarovanja. Tako med drugim določa, da se zavarovancem, ki so vključeni v obvezno zavarovanje, nadomestila izplačujejo za dneve dela in za druge dneve, za katere imajo po posebnih predpisih pravico do nadomestila za čas odsotnosti z dela. Člen 122 ZPIZ-2 ureja izplačevanje delnega nadomestila. V skladu s prvim odstavkom navedenega člena se to izplačuje od dneva začetka dela s krajšim delovnim časom od polnega, vse dokler zavarovanec opravlja delo z delovnim časom, ki ustreza njegovi delovni zmožnosti. Delno nadomestilo, odmerjeno po četrtem odstavku 86. člena ZPIZ-2, se izplačuje od prvega naslednjega dne po izteku pravice iz zavarovanja za primer brezposelnosti na podlagi predpisov, ki urejajo trg dela (četrti odstavek 122. člena ZPIZ-2). V skladu s prvim odstavkom 125. člena ZPIZ-2 se delno nadomestilo v primeru iz četrtega odstavka 122. člena ZPIZ-2 izplačuje za čas, ko je zavarovanec prijavljen na ZRSZ in izpolnjuje obveznosti po predpisih, ki urejajo trg dela.

30. Člen 126 ZPIZ-2 ureja trajanje pravic na podlagi invalidnosti. Na podlagi invalidnosti pridobljene pravice trajajo, dokler traja stanje invalidnosti, na podlagi katerega je bila pridobljena pravica, razen v primerih izgube ali omejitve uživanja pravic, določenih s tem zakonom (prvi odstavek 126. člena ZPIZ-2). Če nastanejo v stanju invalidnosti spremembe, zaradi katerih določena pravica preneha ali se spremeni, ta pravica preneha ali se spremeni od prvega dne naslednjega meseca po nastanku spremembe (drugi odstavek 126. člena ZPIZ-2). Na podlagi spremembe pravice do dela s krajšim delovnim časom od polnega se nadomestilo iz invalidskega zavarovanja zaradi dela s krajšim delovnim časom od polnega še nadalje izplačuje, če delodajalec zavarovancu ne zagotovi dela s krajšim delovnim časom od polnega po odločbi o spremembi v stanju invalidnosti, vendar največ eno leto po dokončnosti odločbe o spremembi pravice do dela s krajšim delovnim časom od polnega. Na enak način se nadalje izplačuje tudi nadomestilo za invalidnost, kadar se pri zavarovancu zaradi sprememb v stanju invalidnosti priznajo nove omejitve ali pa pravica do premestitve na drugo delovno mesto, pa delodajalec delovnemu invalidu ne zagotovi ustreznega delovnega mesta, vendar največ eno leto po dokončnosti odločbe o spremembi v stanju invalidnosti in priznanju novih omejitev ali pa premestitve na drugo delovno mesto (tretji odstavek 126. člena ZPIZ-2).¹⁰ Ne glede na drugi odstavek tega člena se uživalcu invalidske pokojnine, ki se mu je zdravstveno stanje toliko izboljšalo, da je po mnenju invalidske komisije postal znova zmožen za delo, invalidska pokojnina izplačuje, dokler mu ni zagotovljena ustrezna zaposlitev, če se v 30 dneh po prejemu odločbe o prenehanju pravice prijavi na ZRSZ (četrti odstavek 126. člena ZPIZ-2). Pravica do nadomestila iz invalidskega zavarovanja preneha zavarovancu s preostalo delovno zmožnostjo, ki ni v delovnem razmerju ali ni obvezno zavarovan na podlagi tega zakona in ni na poklicni rehabilitaciji, z dnem, ko izpolni pogoje za priznanje pravice do starostne pokojnine (sedmi odstavek 126. člena ZPIZ-2).¹¹

Opis ureditve dolžnosti in postopkov delodajalca v zvezi z zagotovitvijo pravic delovnega invalida ter prenehanja delovnega razmerja delovnemu invalidu

31. V skladu s tretjim odstavkom 429. člena ZPIZ-2 se ne glede na prvi odstavek tega člena, na podlagi katerega je ZPIZ-1 prenehal veljati 1. 1. 2013, 101., 102., 103. in 104. člen ZPIZ-1 uporabljajo do ureditve v zakonu, ki ureja zaposlitveno rehabilitacijo in zaposlovanje invalidov.¹²

32. Člen 101 ZPIZ-1 ureja dolžnosti in postopke delodajalca v zvezi z zagotovitvijo pravic delovnega invalida. Zavarovancu, ki so mu z dokončno odločbo priznane pravice na podlagi invalidnosti II. ali III. kategorije in ima sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas na območju Republike Slovenije, mora delodajalec ponuditi opravljanje drugega dela na delovnem mestu v skladu z njegovo preostalo delovno zmožnostjo in strokovno izobrazbo oziroma usposobljenostjo oziroma mu zagotoviti poklicno rehabilitacijo ali delo s krajšim delovnim časom od polnega,¹³ razen v primerih, ko mu lahko skladno s 102. členom tega zakona in predpisi o delovnih razmerjih¹⁴ odpove pogodbo o zaposlitvi (prvi odstavek 101. člena ZPIZ-1). Tretji odstavek istega člena določa, da zavarovancu, ki mu je z dokončno odločbo priznana pravica do dela s krajšim delovnim časom od polnega na podlagi invalidnosti III. kategorije ali invalidnosti II. kategorije po dopolnjenem 50. letu starosti, delodajalec iz razloga invalidnosti redno odpove pogodbo o zaposlitvi, sočasno z odpovedjo pogodbe o zaposlitvi pa mu mora ponuditi sklenitev nove pogodbe o zaposlitvi za delovni čas, krajši od polnega delovnega časa, skladno s predpisi o delovnih razmerjih.¹⁵ Če delodajalec v skladu s prvimi petimi odstavki 101. člena ZPIZ-1 zavarovancu ne ponudi sklenitve nove pogodbe o zaposlitvi pod pogoji, ki so mu priznani kot pravice na podlagi invalidnosti, je to skladno s predpisi o delovnih razmerjih razlog za izredno odpoved pogodbe o zaposlitvi s strani zavarovanca, delodajalec pa mu je dolžan izplačati odpravnino, določeno za primer redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga, in odškodnino najmanj v višini izgubljenega plačila za čas odpovednega roka (sedmi odstavek 101. člena ZPIZ-1).

33. Člen 102 ZPIZ-1 ureja odpoved pogodbe o zaposlitvi zaradi ugotovljene invalidnosti II. ali III. kategorije ali iz poslovnega razloga brez ponudbe nove pogodbe o zaposlitvi. Prvi odstavek 102. člena ZPIZ-1 določa, da lahko zavarovancu, ki so mu z dokončno odločbo priznane pravice na podlagi invalidnosti II. ali III. kategorije in ima sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas na območju Republike Slovenije, delodajalec odpove pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas brez ponudbe nove pogodbe o zaposlitvi v skladu s predpisi o delovnih razmerjih le v primeru, če mu zaradi ugotovljene invalidnosti II. ali III. kategorije ali iz poslovnega razloga utemeljeno ne more skladno s prejšnjim členom tega zakona zagotoviti pravice do premestitve na drugo delovno mesto brez poklicne rehabilitacije ali po končani poklicni rehabilitaciji oziroma pravice do dela s krajšim delovnim časom od polnega.¹⁶ V skladu s 103. členom ZPIZ-1 pri delodajalcu, ki ima najmanj pet zaposlenih delavcev, ugotovi razloge za odpoved pogodbe o zaposlitvi na podlagi prvega odstavka 102. člena ZPIZ-1 Komisija.¹⁷ Če tako predlaga Zavod, ZRSZ, zavarovanec ali delodajalec, lahko Komisija tudi pri delodajalcu, ki ima zaposlenih manj kot pet delavcev, ugotavlja razloge za odpoved pogodbe o zaposlitvi na podlagi prvega odstavka 102. člena ZPIZ-1. Člen 104 ZPIZ-1 določa pravice delovnega invalida v primeru prenehanja delovnega razmerja. Zavarovanec, ki mu je bila odpovedana pogodba o zaposlitvi po prvem odstavku 102. člena ZPIZ-1, uveljavi pravice iz zavarovanja za primer brezposelnosti, po izteku teh pravic pa pravice po ZPIZ-1.¹⁸

Presoja z vidika prvega odstavka 50. člena Ustave

34. Predlagatelj izpodbijani ureditvi, po kateri se nadomestilo iz invalidskega zavarovanja zaradi dela s krajšim delovnim časom od polnega (v nadaljevanju delno nadomestilo) še nadalje izplačuje, če delodajalec zavarovancu ne zagotovi dela s krajšim delovnim časom od polnega po odločbi o spremembi v stanju invalidnosti, vendar največ eno leto po dokončnosti odločbe o spremembi pravice do dela s krajšim delovnim časom od polnega, očita neskladje z več ustavnimi določbami. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je pravica do nadomestil iz obveznega invalidskega zavarovanja varovana v okviru človekove pravice do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave.¹⁹ Po oceni Ustavnega sodišča se ob prenehanju izplačevanja nadomestila iz invalidskega zavarovanja najprej zastavlja vprašanje zagotavljanja socialne (materialne) varnosti zavarovanca delovnega invalida, pri katerem je v navedenem trenutku socialni (zavarovalni) primer invalidnosti še vedno podan. Zato je Ustavno sodišče presojo skladnosti izpodbijane ureditve najprej opravilo z vidika prvega odstavka 50. člena Ustave. Ob tem pa (ponovno) opozarja, da Ustava varstvo pravicam iz obveznih socialnih zavarovanj (med katere spadajo tudi pravica do nadomestil iz invalidskega zavarovanja) zagotavlja v okviru prvega odstavka 50. člena Ustave. V okviru pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave so te pravice varovane le, če so njihovi nosilci tuji državljani,²⁰ česar pa predlagatelj glede tožnika iz sprožilnega sodnega primera ne trdi. Zato bo Ustavno sodišče očitek predlagatelja o tem, da izpodbijana ureditev krši pravico do socialne varnosti delovnih invalidov, presojalo le v okviru prvega odstavka 50. člena Ustave.

35. Človekovo pravico do socialne varnosti imajo državljani pod pogoji, določenimi z zakonom (prvi odstavek 50. člena Ustave). Iz prvega odstavka 50. člena Ustave izhaja obveznost države, da ustvari pogoje in možnosti za uresničevanje socialne varnosti, vključno s pravico do pokojnine. Gre za primer, ko Ustava zakonodajalca pooblašča in ga zavezuje, da določi vsebino človekove pravice z zakonom (t. i. zakonski pridržek). Posamezne človekove pravice na področju socialne varnosti (socialne pravice) se uresničujejo na podlagi zakonov, ki določajo krog upravičencev, vrsto in obseg upravičenj ter pogoje za pridobitev in način uresničevanja pravic. To pomeni, da Ustava zakonodajalca ne zavezuje, da sprejme določene ukrepe, ampak mu daje možnost izbire.²¹ Glede na navedeno je zakonodajalcu pri urejanju človekove pravice do socialne varnosti zagotovljeno široko polje proste presoje. Vendar zakonodajalec kljub temu ni povsem neomejen.²²

36. Izrecna ustavna določba, ki veže zakonodajalca pri zakonskem urejanju človekove pravice do socialne varnosti, je drugi odstavek 50. člena Ustave. Ta določa obveznost države, da ureja obvezne oblike socialnega zavarovanja in skrbi za njihovo delovanje.²³ Med te Ustava izrecno uvršča invalidsko zavarovanje. Iz Ustave torej izhaja dolžnost države urediti invalidsko zavarovanje in skrbeti za njegovo delovanje, izbira konkretnih ukrepov, s katerimi bo uresničen ta ustavni cilj, pa je prepuščena zakonodajalcu.²⁴ Zakonodajalec mora pri urejanju pravic iz obveznega invalidskega zavarovanja, s katerimi se uresničuje pravica do socialne varnosti, upoštevati namen oziroma cilj prvega in drugega odstavka 50. člena Ustave, tj. da sta posameznikom v največji mogoči meri zagotovljena ekonomska varnost in človekovo dostojanstvo.²⁵ Pri tem je zakonodajalec ustavnopravno omejen s temeljnimi ustavnimi načeli, zlasti s splošnim načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) in načelom zaupanja v pravo (2. člen Ustave).²⁶

37. Zakonska ureditev posameznih pravic iz socialnih zavarovanj in določitev pogojev za pridobitev in uresničevanje teh pravic pomenita praviloma le določitev načina uresničevanja človekove pravice do socialne varnosti in ne posegata v to pravico. Tega pa ni mogoče trditi za izpodbijano ureditev. Iz nje namreč izhaja, da se upravičencu do delnega nadomestila to po določenem obdobju preneha izplačevati. Navedeno sicer ne pomeni, da upravičencu socialna varnost ni morebiti zagotovljena na kaki drugi pravni podlagi. Pomeni pa, da upravičencu, delovnemu invalidu III. kategorije, ob prenehanju izplačevanja delnega nadomestila (zaradi poteka časa) socialna varnost na temelju pravic iz sistema socialne varnosti ne bo zagotovljena avtomatično, brez njegovega aktivnega ravnanja, tj. sprožitve postopka izredne odpovedi, prijave na ZRSZ idr. Navedeno po oceni Ustavnega sodišča zadošča za ugotovitev, da izpodbijana ureditev posega v človekovo pravico do socialne varnosti.²⁷

38. Poseg v človekove pravice je ustavno dopusten samo, če temelji na ustavno dopustnem, tj. stvarno upravičenem cilju (tretji odstavek 15. člena Ustave) in je v skladu s splošnim načelom sorazmernosti kot enim izmed načel pravne države (2. člen Ustave). Oceno skladnosti izpodbijane ureditve s splošnim načelom sorazmernosti opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo treh vidikov posega, tj. presojo nujnosti, primernosti in sorazmernosti posega v ožjem pomenu (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003, Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86, 25. točka obrazložitve).

39. Kot navaja Vlada v svojem mnenju, enako pa izhaja iz zakonodajnega gradiva, ZPIZ-2 ni v bistvenem posegel v dotedanjo ureditev pravic iz invalidskega zavarovanja, temveč je to v pretežni meri prevzel po ZPIZ-1.²⁸ Spremembe, ki jih je glede na ZPIZ-1 uveljavil ZPIZ-2, naj bi pripomogle k (še) večji zaposlenosti delovnih invalidov (npr. zvišanje zakonsko določene starosti za uveljavitev pravice do poklicne rehabilitacije, odmera nadomestila za čas poklicne rehabilitacije v višjem odstotku, dvig nadomestil za invalidnost za delovne invalide, ki se ponovno zaposlijo).²⁹ Izvajanje določb invalidskega zavarovanja v sistemu, ki je zaživel leta 2003,³⁰ naj bi namreč opozorilo na nekatere pomanjkljivosti, ki naj bi jih bilo treba odpraviti, da bi bili tako zavarovanci kot delodajalci stimulirani k zagotavljanju in varovanju zaposlitve delovnega invalida in njegove preostale delovne zmožnosti.³¹ Kot navaja predlagatelj, ZPIZ-1 ni imel določbe z vsebino, ki jo ima izpodbijana ureditev. Prvič je bila torej uveljavljena z ZPIZ-2. Čim hitrejša ponovna aktivacija delovnega invalida, ki jo želi doseči (tudi) izpodbijana ureditev, naj bi se dosegla s čim hitrejšo uresničitvijo pravice do dela s krajšim delovnim časom od polnega po dokončni odločbi o spremembi invalidnosti, ali če delodajalec te ne more zagotoviti, s čim hitrejšo sprožitvijo postopka pred Komisijo zaradi odpovedi pogodbe o zaposlitvi in posledične usmeritve zavarovanca v uresničevanje pravic iz zavarovanja za primer brezposelnosti, to pa naj bi spet zasledovalo cilj čim hitrejše ponovne aktivacije delovnega invalida. Časovna zamejitev uživanja delnega nadomestila po dokončnosti odločbe o spremembi pravice do dela s krajšim delovnim časom od polnega zato, upoštevaje namen reforme invalidskega zavarovanja, uveljavljene z ZPIZ-1³² in nato prevzete v ZPIZ-2, ter namen sprememb in dopolnitev te ureditve invalidskega zavarovanja v ZPIZ-2, po oceni Ustavnega sodišča zasleduje ustavno dopustni cilj.

40. Ker za izpodbijano ureditev obstaja ustavno dopusten cilj, mora Ustavno sodišče v nadaljevanju opraviti še oceno skladnosti izpodbijane ureditve s splošnim načelom sorazmernosti, tj. presojo primernosti, nujnosti in sorazmernosti posega v ožjem pomenu (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02, 25. točka obrazložitve).

41. Ukrep, ki posega v človekovo pravico in svoboščino, je primeren, če je z njim dejansko mogoče doseči cilj, ki ga zasleduje, oziroma če lahko ukrep sam ali v kombinaciji z drugimi ukrepi prispeva k doseganju tega cilja. Kot je bilo že pojasnjeno, izpodbijana določba časovno omejuje uživanje delnega nadomestila po dokončnosti odločbe o spremembi pravice do dela s krajšim delovnim časom od polnega. Iz mnenja Vlade izhaja, da je njen namen čim hitrejša ponovna aktivacija delovnega invalida. Obvezno invalidsko zavarovanje varuje delovne invalide tako, da od delodajalcev zahteva, da zagotovijo izvrševanje pravic delovnih invalidov s preostalo delovno zmožnostjo.³³ Kot pojasnjuje Vlada, je primarno delodajalcu naložena obveznost, da delovnemu invalidu ohrani zaposlitev in mu zagotovi pravice, priznane z odločbo Zavoda, zgolj izjemoma in ob obstoju razlogov za odpoved pogodbe o zaposlitvi pa lahko pogodbo o zaposlitvi odpove brez ponudbe nove pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas. Vse navedeno pa mora potekati čim hitreje. Izpodbijana ureditev k temu pripomore tako, da s časovno omejenim izplačevanjem delnega nadomestila delovnega invalida spodbuja k aktivnemu spremljanju delodajalčevega ravnanja (poizvedovanju o možnosti dela na drugem delovnem mestu skladno z odločbo o spremembi v stanju invalidnosti, o stanju postopka pred Komisijo, k spodbujanju delodajalca k predložitvi ustrezne delovne dokumentacije Komisiji in hitremu odzivanju na morebitne dodatne zahteve Komisije ipd.) in končno k temu, da če mu delodajalec ne zagotovi ustreznega delovnega mesta in mu tudi zakonito ne odpove pogodbe o zaposlitvi v določenem času, sam izredno odpove pogodbo o zaposlitvi in se prijavi na ZRSZ.³⁴ S tem pa spet prispeva k temu, da se, tudi preko ukrepov aktivne politike zaposlovanja,³⁵ zaposli na drugem delovnem mestu, ustreznem njegovi preostali delovni zmožnosti. Glede na navedeno je časovna zamejitev izplačevanja delnega nadomestila po dokončnosti odločbe o spremembi v stanju invalidnosti primeren ukrep za zagotavljanje nadaljnje delovne aktivnosti delovnega invalida s preostalo delovno zmožnostjo.

42. Pri ocenjevanju nujnosti posega je merilo presoje, ali je poseg sploh nujen (potreben) v tem smislu, da cilja ni mogoče doseči brez (kakršnega koli) posega nasploh oziroma da cilja ni mogoče enako učinkovito doseči s kakšnim drugim ukrepom, ki bi manj posegal v prizadeto pravico. Predlagatelj ne navaja, Ustavno sodišče pa tudi samo ne prepozna drugačnega ukrepa, s katerim bi bilo mogoče enako učinkovito doseči cilj, tj. čim hitrejšo ponovno aktivacijo delovnega invalida, ki mu je zaradi sprememb v njegovi invalidnosti treba zagotoviti drugo delo, ustrezno ugotovljenim spremembam. Možnost, ki se predlagatelju zdi edina sprejemljiva, tj. da izplačevanje delnega nadomestila sploh ne bi bilo časovno omejeno, se zdi v obravnavanih okoliščinah (potrebna je čim hitrejša uresničitev pravice do dela s krajšim delovnim časom od polnega, priznana z dokončno odločbo o spremenjeni invalidnosti) nerazumna.

43. V zadnjem koraku presoje ustavnosti posega v človekovo pravico je treba opraviti tehtanje med koristmi, ki jih prinaša izpodbijani ukrep, in težo posega v prizadeto človekovo pravico (presoja sorazmernosti v ožjem pomenu).

44. Temeljni namen invalidskega zavarovanja, ki se uresničuje s pravicami na podlagi invalidnosti, je s pravočasnimi ukrepi preprečiti popolno izgubo delovne zmožnosti, hkrati pa z vrsto institutov zagotavljati ohranitev zaposlitve, preprečevati izgubo zaposlitve in omogočati napredovanje v zaposlitvi tistim zavarovancem, pri katerih spremembe v zdravstvenem stanju že vplivajo na njihovo delovno zmožnost.³⁶ Ob tem sistem nadomestil za invalidnost zavarovancem, ki so pridobili pravice na podlagi invalidnosti, zagotavlja ustreznejši materialni in socialni položaj v zaposlitvi ali v času čakanja na zaposlitev.³⁷

45. Čim večja zaposlenost delovnih invalidov oziroma čimprejšnja ponovna zaposlitev delovnih invalidov ni le v javnem interesu, ampak tudi v interesu posameznega delovnega invalida. Z zaposlitvijo ima večje možnosti, da si zagotovi materialno in socialno varnost na višji ravni, zaposlitev pa pomembno prispeva tudi k njegovi socialni vključenosti. Izpodbijana ureditev od delovnega invalida, pri katerem je prišlo do spremembe invalidnosti in mu je bila zato na novo priznana pravica do dela s krajšim delovnim časom od polnega, ki jo je treba uresničiti, z omejitvijo izplačevanja delnega nadomestila, priznanega v zvezi s predhodno priznano pravico do dela s krajšim delovnim časom od polnega, na največ eno leto po dokončnosti odločbe o spremembi pravice do dela s krajšim delovnim časom od polnega, na temelju njegove soodgovornosti za uresničevanje pravic iz invalidskega zavarovanja³⁸ zahteva, da si tudi sam prizadeva, da ga trenutni delodajalec zaposli na drugem ustreznem delovnem mestu oziroma da si išče novo zaposlitev, tudi s pomočjo pravic iz zavarovanja za primer brezposelnosti, ki jih lahko uveljavi po prenehanju delovnega razmerja. Njegova pasivnost (če se seveda v tem času ni zaposlil oziroma mu je delodajalec odpovedal pogodbo o zaposlitvi) pa bo imela za posledico (začasno) izgubo delnega nadomestila. Zdi se, da je teža te posledice za delovnega invalida precejšnja. Vendar to ne drži. Kontinuirano prejemanje nadomestil iz sistema socialne varnosti si invalid lahko zagotovi s tem, da »pravočasno«, torej pred potekom enega leta od dokončnosti odločbe o spremembi pravice do dela s krajšim delovnim časom od polnega, izredno odpove pogodbo o zaposlitvi. Ker se izredna odpoved, tako kot opozarjata Vlada in Zavod, ne šteje za »krivdno«,³⁹ mu mora delodajalec izplačati tako pravico do odpravnine, določeno za primer redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz poslovnega razloga, kot tudi odškodnino najmanj v višini izgubljenega plačila za čas odpovednega roka (sedmi odstavek 101. člena ZPIZ-1). Hkrati mu obvezno invalidsko zavarovanje po prenehanju prejemanja nadomestila za brezposelnost zagotavlja tudi najvišje možno delno nadomestilo (80 odstotkov invalidske pokojnine, ki bi mu pripadala ob nastanku invalidnosti).⁴⁰ Tudi če delovni invalid ne poda izredne odpovedi kljub prenehanju izplačevanja nadomestila po izpodbijani določbi, ne ostane brez sredstev za preživljanje. Delodajalec mu mora ves čas čakanja na delo od doma izplačevati nadomestilo plače (137. člen ZDR-1).⁴¹ Glede na navedeno Ustavno sodišče ocenjuje, da koristi, ki jih izpodbijani ukrep prinaša, pretehtajo nad težo posega v pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave.

46. Ob tem pa še naslednje. Obravnavano zahtevo za oceno ustavnosti izpodbijane določbe vlaga kvalificirani udeleženec, ki mu ZUstS podeljuje privilegiran dostop do Ustavnega sodišča. Predlagatelj v zvezi z očitano protiustavnostjo izpodbijane ureditve podaja več trditev, ki so nekonkretizirane (utemeljene zgolj s sklicevanjem na primer tožnika iz prekinjenega sodnega postopka), ponekod nelogične in netočne (glej 45. in 60. točko obrazložitve). Ustavno sodišče takih trditev načeloma ne obravnava. Ker pa se nanašajo na področje, za katero se šteje, da ga predlagatelj pozna, saj je pristojen za odločanje v sporih do in iz invalidskega zavarovanja, te trditve zahtevajo nekaj dodatnih pojasnil.

47. Kot je bilo že navedeno, pravice iz invalidskega zavarovanja zavarovancu, ki ima sklenjeno delovno razmerje, zagotavlja delodajalec.⁴² Zato sodeluje že v postopku uveljavljanja pravic.⁴³ Po dokončnosti⁴⁴ odločbe o priznanju pravice iz invalidskega zavarovanja mora delodajalec delavcu priznano pravico zagotoviti. V času do zagotovitve priznane pravice⁴⁵ mora delovnemu invalidu, ki ga je napotil na čakanje na delo od doma, izplačevati nadomestilo plače. Če delodajalec delovnemu invalidu utemeljeno ne more zagotoviti priznane pravice, mu lahko odpove pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas brez ponudbe nove pogodbe o zaposlitvi v skladu s predpisi o delovnih razmerjih. Razloge za odpoved ugotovi Komisija. Zato mora delodajalec Komisiji predložiti ustrezno dokumentacijo.⁴⁶ Komisija ugotavlja podlago za odpoved pogodbe o zaposlitvi na podlagi prejema predloga delodajalca in delovne dokumentacije z ugotovitvami in predlogom ZRSZ. Očitno je, da delodajalec v sistemu obveznega invalidskega zavarovanja ni brez obveznosti ter da je tudi v njegovem interesu, da delovni invalid čim prej nadaljuje delo na ustreznem delovnem mestu oziroma da si čim prej začne iskati drugo ustrezno zaposlitev.

48. Da bi lahko delodajalec delovnemu invalidu odpovedal pogodbo o zaposlitvi, mora pridobiti mnenje Komisije, ali so za to podani utemeljeni razlogi. Zakon ne ureja podrobneje postopka pred Komisijo. Ureja ga Pravilnik.⁴⁷ Predlagatelj na več mestih v zahtevi omenja dolgotrajnost postopkov pred Komisijo, očitka ne konkretizira oziroma ga utemelji le s sklicevanjem na primer tožnika, ki naj bi ga delodajalec napotil na čakanje na delo 1. 10. 2019, tj. po dokončnosti odločbe o spremembi njegove invalidnosti, Komisija naj bi 20. 3. 2020 podala mnenje, da ne obstaja podlaga za odpoved pogodbe o zaposlitvi brez ponudbe nove pogodbe o zaposlitvi, šele 2. 3. 2021 pa naj bi po ponovni oceni podlage za odpoved pogodbe o zaposlitvi sprejela mnenje, da delodajalec tožniku utemeljeno ne more ponuditi nove pogodbe o zaposlitvi in da obstaja podlaga za odpoved pogodbe o zaposlitvi brez ponudbe nove pogodbe o zaposlitvi.⁴⁸ Predlagatelj drugih razlogov, iz katerih bi izhajalo, da so postopki pred Komisijo dolgotrajni, oziroma ki bi kazali na morebitno sistemsko težavo v njenem delovanju, ne navaja. Očitka o dolgotrajnosti postopkov pred Komisijo ne potrjujejo niti splošno dostopni podatki o delu Komisije, objavljeni v letnih poročilih o zadevah, ki jih obravnava Komisija.⁴⁹

49. Sklepno je treba dodati še, da je bistvo in smisel obveznega invalidskega zavarovanja oziroma v njem zagotovljenih pravic v tem, da delovni invalidi s preostalo delovno zmožnostjo ohranijo zaposlitev oziroma se čim hitreje ponovno zaposlijo. Delovnemu invalidu, ki ima sklenjeno delovno razmerje, mora navedeno primarno zagotoviti njegov delodajalec. Vendar to za dosego zastavljenega cilja ne zadostuje. Če delodajalec delovnemu invalidu utemeljeno (pridobi pozitivno mnenje Komisije) ne more zagotoviti ustreznega delovnega mesta, je pomembno, da delovni invalid prek sistema pravic iz obveznega zavarovanja za primer brezposelnosti ostaja aktiven s ciljem čim hitrejše zaposlitve.⁵⁰ To ni pomembno le zaradi zagotavljanja njegove socialne varnosti, temveč tudi širše. Z vidika posameznika je zaposlitev ključnega pomena za oblikovanje lastne identitete, družbenega statusa ter ustvarjanje pogojev za enakopravnejše vključevanje v ekonomsko, družbeno in kulturno okolje.⁵¹

Presoja z vidika drugega odstavka 14. člena Ustave

50. Predlagatelj izpodbijani določbi očita tudi neskladje z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave in z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. V zvezi z očitkom o neskladju izpodbijane ureditve z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave navaja le, da je različen položaj delovnih invalidov, ki so zavarovani in v delovnem razmerju ter pri katerih ni prišlo do spremembe v invalidnosti in prejemajo nadomestilo iz invalidskega zavarovanja, ter tistih, pri katerih se je invalidnost (še) poslabšala in je prišlo do priznanja novih pravic iz invalidskega zavarovanja ter jim je bilo, potem ko jim delodajalec v roku enega leta ni zagotovil ustreznega dela, ustavljeno izplačevanje denarnega nadomestila, v neskladju z navedenim načelom. Načelo zaupanja v pravo zagotavlja varstvo pridobljenih pravic zoper zakonske posege za naprej. Posamezniku zagotavlja, da država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu.⁵² Da pa je sploh mogoče govoriti o kršitvi načela zaupanja v pravo, mora do poslabšanja posameznikovega pravnega položaja priti zaradi uveljavitve nove oziroma spremenjene ureditve.⁵³ Za tak primer v obravnavni zadevi očitno ne gre, to ne izhaja niti iz navedb predlagatelja. Ker pa gre pri navedenem očitku po vsebini za zatrjevanje neskladja z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, bo Ustavno sodišče očitek obravnavalo v okviru presoje z vidika tega načela.

51. Splošno načelo enakosti pred zakonom terja, da zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja enako, v bistvenem različne pa različno. Načelo enakosti zakonodajalcu ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in nanje vezal različne pravne posledice. Tovrstno razlikovanje, s katerim zakonodajalec zasleduje dopustne cilje, je bistvena sestavina zakonodajne pristojnosti.⁵⁴ Če določeni položaji niso v bistvenem enaki, Ustava ne zahteva njihovega enakega urejanja. Pri oceni (ne)enakosti primerjanih položajev se Ustavno sodišče ne sme osredotočiti le na določene izbrane vidike, značilnosti posameznega položaja, temveč mora upoštevati vse vidike, značilnosti ipd., ki ponazarjajo naravo in namen primerjanih prvin, njihovo bistvo. Le navedeno omogoča ustrezno oceno njihove primerljivosti za potrebe presoje z vidika splošnega načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.⁵⁵ Ta namreč zahteva, da se pri iskanju podobnosti oziroma razlik izhaja iz predmeta urejanja.⁵⁶

52. Predlagatelj v utemeljitev zatrjevanega neskladja z načelom enakosti pred zakonom navaja več primerjav položajev delovnih invalidov. Delovni invalidi, ki so v delovnem razmerju in zavarovani ter pri katerih ni prišlo do spremembe invalidnosti in prejemajo nadomestilo za invalidnost, naj bi bili v ugodnejšem položaju kot delovni invalidi, ki so v delovnem razmerju in zavarovani ter pri katerih se je invalidnost (še) poslabšala in je zato prišlo do priznanja novih pravic iz invalidskega zavarovanja ter jim je bilo zato, ker jim delodajalec v roku enega leta ni zagotovil ustreznega dela, ustavljeno izplačevanje denarnega nadomestila. Po mnenju predlagatelja so prvi v ugodnejšem položaju od drugih tudi, če jih delodajalec napoti na čakanje na delo od doma. Ker naj napotitev na čakanje na delo od doma ne bi štela za spremembo delovnopravnega statusa delovnega invalida, naj bi bili ves čas čakanja na delo od doma upravičeni do denarnega nadomestila.

53. Izpodbijana določba določa časovno omejitev uživanja pravice do delnega nadomestila, priznanega v zvezi s predhodno ugotovljeno invalidnostjo in pridobljeno pravico do dela s krajšim delovnim časom od polnega, če pride do spremembe predhodno ugotovljene invalidnosti in zato do spremembe pravice do dela s krajšim delovnim časom od polnega. Ta ureditev se torej uporabi (le), če se pri delovnem invalidu s priznano pravico do dela s krajšim delovnim časom od polnega in z njo povezano pravico do delnega nadomestila invalidnost spremeni (poslabša). Za predlagatelja je sporno, da izpodbijana ureditev za te delovne invalide časovno omejuje izplačevanje navedenega nadomestila. Meni namreč, da bi moral biti delovni invalid, ki ga delodajalec (po dokončnosti odločbe o spremembi invalidnosti) napoti na čakanje na delo od doma, enako kot delovni invalid, pri katerem ni prišlo do spremembe invalidnosti, upravičen do uživanja delnega nadomestila, priznanega v zvezi s predhodno ugotovljeno invalidnostjo, brez omejitev. Ker izpodbijana ureditev tega ne dopušča, gre po mnenju predlagatelja za protiustavno različno obravnavo primerjanih položajev delovnih invalidov.

54. Kot izhaja iz opisa primerjanih položajev delovnih invalidov, obstaja med njimi razlika. Pri prvih se je invalidnost spremenila, pri drugih ne. Upoštevaje predmet urejanja izpodbijane ureditve, je za primerjavo navedenih položajev ta okoliščina bistvena, od nje je odvisna uporaba te ureditve. Upoštevanje te okoliščine tudi ne more biti sporno. Tega tudi predlagatelj ne trdi. Temeljno pravilo obveznega invalidskega zavarovanja namreč je, da poslabšanje predhodno že ugotovljene invalidnosti pomeni nov socialni (zavarovalni) primer, ki terja novo oceno invalidnosti, ugotovitev preostale delovne zmožnosti ter temu ustrezno določitev novih pravic iz invalidskega zavarovanja.⁵⁷ Položaji primerjanih delovnih invalidov se torej v bistvenem razlikujejo, zato ne gre za nedopustno različno obravnavo navedenih delovnih invalidov.

55. Predlagatelj zatrjevano različno obravnavo navedenih delovnih invalidov dodatno utemeljuje z navedbo, da so različno obravnavani tudi v primeru napotitve na čakanje na delo od doma. Delovni invalidi, pri katerih ni prišlo do spremembe v invalidnosti, naj bi bili namreč do delnega nadomestila upravičeni ves čas čakanja na delo od doma. Predlagatelj navedenega očitka ne utemelji podrobneje. Ne pojasni namreč, v kakšnih okoliščinah naj bi do napotitve na čakanje na delo od doma prišlo. Navedeno pa je za obravnavo očitka o nedopustni različni obravnavi pomembno. Napotitev na čakanje na delo od doma namreč ni v prosti presoji delodajalca, možna je le v zakonsko predvidenih primerih. Napotitev na čakanje na delo od doma je tako možna v okoliščinah, na katere se nanaša izpodbijana določba, torej ko se od delodajalca zahteva zagotovitev dela s krajšim delovnim časom od polnega po dokončni odločbi o spremembi v stanju invalidnosti. Enako velja za druge primere, ko mora delodajalec zagotoviti pravice iz invalidskega zavarovanja. Sicer pa lahko delodajalec delavca, tudi delovnega invalida, napoti na čakanje na delo od doma le v primerih, določenih v 138. členu ZDR-1. Ker predlagatelj očitka, upoštevaje navedeno, ni ustrezno konkretiziral, ga Ustavno sodišče ne more obravnavati po vsebini.

56. Predlagatelj utemeljuje neskladje izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 14. člena Ustave tudi s primerjavo položajev delovnih invalidov, pri katerih je prišlo do spremembe invalidnosti, pa jim je delodajalec ali »pravočasno«, tj. pred iztekom enega leta od dokončnosti odločbe o spremembi invalidnosti, zagotovil ustrezno delovno mesto ali pa jim je na podlagi pozitivnega mnenja Komisije odpovedal pogodbo o zaposlitvi, in tistih, ki jim delodajalec v navedenem obdobju ni zagotovil niti ustreznega delovnega mesta niti jim ni odpovedal pogodbe o zaposlitvi. Prvi naj bi bili v ugodnejšem položaju kot drugi, saj naj bi bili do delnega nadomestila upravičeni neprekinjeno. Drugim pa naj bi bilo izplačevanje navedenega nadomestila ustavljeno, čeprav do ali zagotovitve ustreznega delovnega mesta ali odpovedi pogodbe o zaposlitvi ni prišlo iz razlogov, na katere ne morejo vplivati. Kot take predlagatelj navaja »neupravičene razloge« ali dolgotrajnost postopkov pred Komisijo. Predlagatelj še dodaja, da bi delovni invalid delovno razmerje sicer res lahko prekinil po svoji volji in si s tem zagotovil nadaljnje prejemanje invalidske dajatve, vendar meni, da to ni cilj zakona. Ta naj bi namreč težil k temu, da delovne invalide ohranja aktivne oziroma jih spodbuja (sili), da (ob pomoči ZRSZ) najdejo zaposlitev ter s tem (po)skrbijo za svoje preživljanje. Predlagatelj navaja še, da naj bi bila invalidska dajatev v tem primeru precej nižja, kot bi bila, če bi delovni invalid ostal zaposlen in razporejen na ustrezno delovno mesto oziroma bi mu bila pogodba o zaposlitvi odpovedana. Predlagatelj zaključi, da za ureditev, ki izplačevanje invalidske dajatve v primeru poslabšanja invalidnosti veže na trenutek razporeditve na ustrezno delovno mesto, pri čemer delovni invalid ne more vplivati na trajanje postopka razporeditve na tako delovno mesto, ni najti razumnega in iz narave stvari izhajajočega razloga.

57. Delovni invalidi, pri katerih je prišlo do spremembe predhodno ugotovljene invalidnosti in zato do spremembe pravice do dela s krajšim delovnim časom od polnega, so v izhodišču res v enakem položaju. Vendar že zakon zahteva, da se njihov položaj od tega trenutka naprej spremeni oziroma prilagodi glede na dokončno odločitev o spremembi v njihovi invalidnosti. Spremembe v njihovem položaju lahko povzročijo različne okoliščine (med njimi npr. zaposlitev na ustreznem delovnem mestu, odpoved pogodbe o zaposlitvi na podlagi pozitivnega mnenja Komisije). Obstoj teh za izvajanje invalidskega zavarovanja bistvenih okoliščin ustvarja pomembne razlike med navedenimi delovnimi invalidi in hkrati pomeni, da njihovi položaji niso več primerljivi. Zakonodajalec zato nanje utemeljeno veže različne pravne posledice. Izpodbijana ureditev zato primerjanih položajev delovnih invalidov ne obravnava neenako.

58. Predlagatelj meni tudi, da izpodbijana ureditev delovne invalide obravnava nedopustno različno glede na to, ali lahko nadomestilo zaradi dela s krajšim delovnim časom od polnega uživajo neprekinjeno ali pa se jim izplačevanje tega nadomestila ustavi. Iz izpodbijane ureditve taka neenaka obravnava ne izhaja. Ureditev vse delovne invalide, ki se v enem letu od dokončnosti odločbe o spremembi v stanju invalidnosti niso ali (ponovno) zaposlili ali jim delovno razmerje ni prenehalo, obravnava enako. Vse doleti ista pravna posledica. Nadomestilo se jim preneha izplačevati.

59. Ob tem pa je treba dodati še naslednje. Predlagatelj navaja, da delovni invalidi, ki jim delodajalec »pravočasno« zagotovi ustrezno delovno mesto, oziroma delovni invalidi, ki jim delodajalec »pravočasno« odpove pogodbo o zaposlitvi na podlagi pozitivnega mnenja Komisije, delno nadomestilo uživajo neprekinjeno. Navedeno ne drži. S sklenitvijo nove pogodbe o zaposlitvi, v skladu s katero bo delovni invalid začel opravljati delo s krajšim delovnim časom od polnega, na delovnem mestu, ki ustreza njegovi preostali delovni zmožnosti, ugotovljeni z dokončno odločbo o spremembi invalidnosti, se delovnopravni status delovnega invalida spremeni. Delno nadomestilo, ki mu pripada zaradi priznane pravice do dela s krajšim delovnim časom od polnega, mu mora biti temu ustrezno na novo odmerjeno (v konkretnem primeru v skladu z 92. členom v zvezi s prvo alinejo drugega odstavka in prvo alinejo tretjega odstavka 86. člena ZPIZ-2). Navedeno pomeni, da se izplačevanje nadomestila, priznanega v zvezi s predhodno priznano pravico do dela s krajšim delovnim časom od polnega, ustavi in se mu nadomestilo odmeri ponovno, ustrezno spremembi delovnopravnega statusa, ter se mu na podlagi nove odločbe o odmeri nadomestila ponovno izplačuje. Tudi če je delovnemu invalidu odpovedana pogodba o zaposlitvi, je izplačevanje nadomestila ustavljeno oziroma prekinjeno. Brezposelnost tako kot zaposlitev pomeni spremembo delovnopravnega položaja delovnega invalida. Delno nadomestilo se mu preneha izplačevati. Do ponovnega izplačevanja navedenega nadomestila je delovni invalid upravičen (šele) po izteku pravice do denarnega nadomestila iz zavarovanja za primer brezposelnosti (92. člen ZPIZ-2 in četrti odstavek 86. člena v zvezi s četrtim odstavkom 122. člena ZPIZ-2).

60. Kot izhaja iz navedenega, na izplačevanje in uživanje delnega nadomestila vplivajo številne okoliščine, ki ustvarjajo pomembne razlike v položajih delovnih invalidov. Zato zakonodajalec utemeljeno nanje veže različne pravne posledice. Čeprav izpodbijana določba, kot je bilo že pojasnjeno, ne povzroča neenake obravnave delovnih invalidov, pri katerih je prišlo do spremembe (poslabšanja) invalidnosti, pa Ustavno sodišče dodaja še naslednje. Čeprav se lahko glede na predlagateljeve navedbe zdi, da izpodbijana določba delovnim invalidom postavlja neke posebne, strožje zahteve oziroma jih »kaznuje« z nižjim nadomestilom, pa to ne drži. Enako kot delovni invalid, ki poda izredno odpoved pogodbe o zaposlitvi, se mora tudi delovni invalid, ki mu pogodbo o zaposlitvi odpove delodajalec na podlagi pozitivnega mnenja Komisije, da bi še naprej lahko užival nadomestilo iz invalidskega zavarovanja, prijaviti na ZRSZ in izpolnjevati obveznosti po predpisih, ki urejajo trg dela. Kot je bilo že pojasnjeno, pa je tudi višina nadomestila iz invalidskega zavarovanja v obeh primerih odpovedi pogodbe o zaposlitvi enaka.

61. Predlagatelj navaja še, da so delovni invalidi, katerih položaj ureja prva poved tretjega odstavka 126. člena ZPIZ-2, v neutemeljeno slabšem položaju tudi glede na uživalce invalidske pokojnine, ki se jim je zdravstveno stanje toliko izboljšalo, da so po mnenju invalidske komisije postali znova zmožni za delo. Njim se invalidska pokojnina v skladu s četrtim odstavkom 126. člena ZPIZ-2 izplačuje, dokler jim ni zagotovljena ustrezna zaposlitev, če se v tridesetih dneh po prejemu odločbe o prenehanju pravice prijavijo na ZRSZ. Tudi tu primerjana položaja delovnih invalidov nista v bistvenem enaka. Medtem ko so prvi imeli tako pred spremembo invalidnosti kot po njej preostalo delovno zmožnost, zaradi česar so jim bile prej in potem priznane pravice iz invalidskega zavarovanja, pa navedeno za druge ne velja. Ti so pridobili pravico do invalidske pokojnine prav iz razloga, ker je bilo ugotovljeno, da nimajo več preostale delovne zmožnosti. Čeprav so kasneje spet postali zmožni za delo, pa navedeno pomeni pomembno razliko v njihovih položajih, zato jih je zakonodajalec smel urediti različno.

62. Izpodbijana določba glede na navedeno ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

Presoja z vidika 8. člena Ustave

63. Predlagatelj zatrjuje tudi neskladje izpodbijane ureditve z 8. členom Ustave, po katerem morajo biti zakoni in drugi predpisi v skladu s splošnoveljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Republiko Slovenijo. Predlagatelj navedeni očitek utemeljuje s povzemanjem razlogov, na katerih je ESČP v sodbi v zadevi Krajnc proti Sloveniji utemeljilo odločitev, da je Republika Slovenija pritožniku iz navedene zadeve kršila pravico iz 1. člena Prvega protokola k EKČP. Iz navedenega je mogoče sklepati, da predlagatelj meni, da sta si primer pritožnika iz navedene zadeve in primer tožnika iz prekinjenega sodnega postopka v bistvenem enaka ter da bi zato presoja Ustavnega sodišča v obravnavni zadevi morala slediti odločitvi ESČP v zadevi Krajnc proti Sloveniji. Kot utemeljeno opozarjata že Vlada in Zavod, pa tako sklepanje ni utemeljeno, primera sta si, kot je še dodatno pojasnjeno, kar očitno v bistvenem različna.

64. ESČP je v navedeni zadevi ugotovilo, da je bila pritožniku, delovnemu invalidu, uživalcu pravice in nadomestila po ZPIZ/92, ki se mu je invalidnost po 1. 1. 2003 poslabšala in mu je bilo zato v skladu s tretjim odstavkom 397. člena ZPIZ-1 nadomestilo za invalidnost odmerjeno po ZPIZ-1, ki pa je znašalo manj kot polovico nadomestila po ZPIZ/92, kršena pravica iz 1. člena Prvega protokola k EKČP. Ugotovilo je, da je bil za dopustnost posega v pravico, varovano po 1. členu Prvega protokola k EKČP, sicer izpolnjen pogoj zakonitosti posega in da ta služi legitimnemu javnemu (ali splošnemu) interesu, ni pa bil izpolnjen pogoj, ki zahteva, da je poseg razumno sorazmeren s ciljem, ki ga poseg zasleduje. ESČP je ugotovilo, da je moral pritožnik nositi čezmerno individualno breme, kar je porušilo pravično ravnovesje, ki ga je treba vzpostaviti med varstvom premoženja in zahtevami splošnega interesa. Pri presoji razumnega sorazmerja je ESČP veliko težo pripisalo tudi različni obravnavi dveh skupin brezposelnih delovnih invalidov, tistih, katerih invalidnost je ostala nespremenjena, in tistih, katerih invalidnost se je po začetku uporabe ZPIZ-1 poslabšala. Kot pomembno je štelo tudi, da znižanja nadomestila, ki je resno vplivalo na pritožnikovo preživljanje, ni ublažil noben ukrep, ki bi omogočil prilagoditev na nove razmere.

65. Že iz navedenega je jasno, da si primera pritožnika in tožnika tako po pravni kot po dejanski plati nista v bistvenem podobna. V zadevi Krajnc proti Sloveniji je poslabšanje pritožnikovega položaja (pomembnega zmanjšanja denarne dajatve iz obveznega invalidskega zavarovanja) ob nastanku težje invalidnosti povzročila nova ureditev odmere nadomestil iz invalidskega zavarovanja, uveljavljena z ZPIZ-1. Tožnik iz prekinjenega sodnega postopka pa je na podlagi izpodbijane ureditve (po poteku tam določenega roka) sicer izgubil pravico do delnega nadomestila, vendar mu je bilo hkrati omogočeno, da si zagotovi socialno varnost (v ustrezni višini) na drugi pravni podlagi in s tem prepreči morebitno prikrajšanje, nastalo zaradi prenehanja izplačevanja delnega nadomestila v skladu z izpodbijano ureditvijo. Glede na navedeno razlogi, ki so vodili ESČP k ugotovitvi kršitve pravice iz 1. člena Prvega protokola k EKČP, v navedeni zadevi ne morejo voditi k zaključku, da je prva poved tretjega odstavka 126. člena ZPIZ-2 v neskladju z 8. členom Ustave. Predlagatelj drugih, samostojnih razlogov za utemeljitev zatrjevanega neskladja ne navaja, zato Ustavno sodišče ugotavlja, da navedena določba ZPIZ-2 ni v neskladju z 8. členom Ustave.

66. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Ustavno sodišče je 1. točko izreka sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Accetto. Ustavno sodišče je 2. točko izreka sprejelo soglasno. Sodnik Accetto je dal odklonilno ločeno mnenje.

Dr. Matej Accetto

predsednik

¹ Predlagatelj se pri tem sklicuje na šesti odstavek 86. člena ZPIZ-2, po katerem se delno nadomestilo zavarovancu, ki po lastni volji ali krivdi prekine delovno razmerje, odmeri v višini 25 odstotkov invalidske pokojnine, ki bi mu pripadala na dan nastanka invalidnosti.

² Odločitvi Zavoda o ugotovljenem preplačilu delnega nadomestila in njegovi vrnitvi, sprejeti zaradi odločitev o prenehanju pravice do delnega nadomestila in ustavitvi izplačevanja delnega nadomestila, temeljita na 194. členu ZPIZ-2, ki ureja povrnitev preplačil.

³ Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-113/14 z dne 16. 3. 2017, 7. točka obrazložitve.

⁴ Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-189/13 z dne 18. 9. 2013, 4. točka obrazložitve, primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-228/22 z dne 29. 2. 2024, 12. točka obrazložitve.

⁵ Glede pravice do dodatka za pomoč in postrežbo glej tudi prvi odstavek 145. člena Zakona o dolgotrajni oskrbi (Uradni list RS, št. 84/23 – ZDOsk-1).

⁶ ZPIZ-2 za zavarovanca, pri katerem je v skladu s tem zakonom ugotovljena invalidnost in ki je pridobil katero od pravic iz invalidskega zavarovanja, uporablja pojem delovni invalid (7. točka 7. člena ZPIZ-2).

⁷ Za ugotovitev invalidnosti je pomembna opredelitev »svojega poklica«. Za zavarovance, zavarovane kot delavci v delovnem razmerju, se kot svoj poklic štejejo delo na delovnem mestu, na katerem zavarovanec dela, in vsa dela, ki ustrezajo zavarovančevim telesnim in duševnim zmožnostim in za katera ima zavarovanec ustrezno strokovno izobrazbo, dodatno usposobljenost in delovne izkušnje, ki se zahtevajo za določena dela v skladu z zakoni ali kolektivnimi pogodbami (tretji odstavek 63. člena ZPIZ-2).

⁸ Preostala delovna zmožnost je podana:
– če zavarovanec lahko dela s polnim delovnim časom in z delovnim naporom, ki ne poslabša njegove invalidnosti, na drugem delovnem mestu, ki ustreza njegovi strokovni izobrazbi oziroma usposobljenosti, ali
– če se zavarovanec s poklicno rehabilitacijo lahko usposobi za drugo delo s polnim delovnim časom na drugem delovnem mestu ali
– če se zavarovanec s poklicno rehabilitacijo lahko usposobi za drugo delo za najmanj štiri ure dnevno ali
– če zavarovanec lahko opravlja delo najmanj štiri ure dnevno.

⁹ Tako povečano delno nadomestilo ne sme presegati 80 odstotkov invalidske pokojnine, ki bi zavarovancu pripadala na dan nastanka invalidnosti (peti odstavek 86. člena ZPIZ-2).

¹⁰ Pred uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 75/19 – ZPIZ-2G) se je tretji odstavek 126. člena ZPIZ-2 glasil: »Na podlagi spremembe pravice do dela s krajšim delovnim časom od polnega, najmanj štiri ure dnevno oziroma dvajset ur tedensko, se nadomestilo iz invalidskega zavarovanja zaradi dela s krajšim delovnim časom od polnega še nadalje izplačuje, če delodajalec zavarovancu iz opravičljivih razlogov ne more zagotoviti dela s krajšim delovnim časom od polnega po odločbi o spremembi v stanju invalidnosti, vendar največ eno leto po dokončnosti odločbe o spremembi pravice do dela s krajšim delovnim časom od polnega, najmanj štiri ure dnevno oziroma dvajset ur tedensko.«

¹¹ Peti in šesti odstavek 126. člena ZPIZ-2 se nanašata na obseg zagotavljanja denarnega nadomestila brezposelnim uživalcem tega nadomestila, ki se zaposlijo za krajši delovni čas od delovnega časa, ki ustreza njihovi preostali delovni zmožnosti.

¹² Do spremembe oziroma dopolnitve Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo, 87/11, 98/14 in 18/21 – v nadaljevanju ZZRZI), napovedane v tretjem odstavku 429. člena ZPIZ-2, še ni prišlo. ZZRZI sicer v 39. členu ureja vprašanje dopustnosti redne odpovedi pogodbe o zaposlitvi invalidu, ki nima statusa delovnega invalida. V 40. členu pa ureja način zagotovitve drugega ustreznega dela invalidu ter način odpovedi pogodbe o zaposlitvi invalidu in delovnemu invalidu. Tako kot po ZPIZ-1 mora utemeljenost razlogov za odpoved pogodbe o zaposlitvi ugotoviti Komisija.

¹³ V skladu s 196. členom Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13, 78/13 – popr., 52/16, 81/19, 15/22 in 114/23 – v nadaljevanju ZDR-1) mora delodajalec delavcu, pri katerem je ugotovljena preostala delovna zmožnost, zagotoviti:
– opravljanje drugega dela, ustreznega njegovi preostali delovni zmožnosti,
– opravljanje dela s krajšim delovnim časom glede na preostalo delovno zmožnost,
– poklicno rehabilitacijo,
– nadomestilo plače
v skladu s predpisi o pokojninskem in invalidskem zavarovanju.

¹⁴ Prvi odstavek 116. člena ZDR-1 določa, da lahko delodajalec odpove pogodbo o zaposlitvi invalidu zaradi nezmožnosti za opravljanje dela pod pogoji iz pogodbe o zaposlitvi zaradi invalidnosti in v primeru poslovnega razloga v primerih in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo pokojninsko in invalidsko zavarovanje, oziroma s predpisi, ki urejajo zaposlitveno rehabilitacijo in zaposlovanje invalidov. V skladu z drugim odstavkom istega člena se v primeru odpovedi pogodbe o zaposlitvi invalidu po prvem odstavku glede pravic delavcev, ki niso drugače urejene s posebnimi predpisi, in glede posebnega varstva pred odpovedjo uporabljajo določbe tega zakona, ki veljajo za odpoved iz poslovnega razloga.

¹⁵ Četrti odstavek 101. člena ZPIZ-1 določa, da mora delodajalec pri zagotovitvi pravic in zaposlovanju zavarovancev, pri katerih je nastala invalidnost, oziroma pri izbiri drugega delovnega mesta upoštevati:
– mnenje invalidske komisije o zavarovančevi preostali delovni zmožnosti,
– usposobljenost zavarovanca po uspešno končani poklicni rehabilitaciji ter
– določbe zakona, ki ureja delovna razmerja, in kolektivnih pogodb.
Zavarovanec in delodajalec lahko zahtevata dopolnilno izvedensko mnenje invalidske komisije o ustreznosti ponujenega delovnega mesta ali poklicne rehabilitacije (peti odstavek 101. člena ZPIZ-1).

¹⁶ Drugi odstavek 102. člena ZPIZ-1 določa primere, v katerih lahko delodajalec skladno s predpisi o delovnih razmerjih odpove pogodbo o zaposlitvi zavarovancu iz 101. člena ZPIZ-1 oziroma prvega odstavka 102. člena ZPIZ-1.

¹⁷ Komisijo sestavljajo predstavnik Zavoda, predstavnik Inšpektorata Republike Slovenije za delo, predstavnik ZRSZ, predstavnik delodajalcev in predstavnik sindikatov. Komisijo in način njenega dela v skladu s tretjim odstavkom 103. člena ZPIZ-1 ureja Pravilnik o načinu dela Komisije za ugotovitev podlage za odpoved pogodbe o zaposlitvi (Uradni list RS, št. 117/05 – v nadaljevanju Pravilnik). Komisija veljavno odloča, če je prisotna večina članov. Odločitev Komisije je dokončna. Stroške dela Komisije nosi Zavod.

¹⁸ V zvezi z navedenim glede izplačevanja pravice do delnega nadomestila po izteku pravice iz zavarovanja za primer brezposelnosti glej četrti odstavek 122. člena ZPIZ-2.

¹⁹ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-824/21 z dne 23. 11. 2023 (Uradni list RS, št. 125/23), 30. točka obrazložitve. Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-287/10 z dne 3. 11. 2011 (Uradni list RS, št. 94/11).

²⁰ Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-672/16 z dne 13. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 32/19, in OdlUS XXIV, 23), 8. do 11. točka obrazložitve. Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-303/18 z dne 18. 9. 2019 (Uradni list RS, št. 59/19, in OdlUS XXIV, 15), 32. točka obrazložitve.

²¹ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-36/00 z dne 11. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 133/03, in OdlUS XII, 98), 14. točka obrazložitve, in sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-54/96 z dne 15. 7. 1999 (OdlUS VIII, 192), 4. točka obrazložitve.

²² Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-287/10 z dne 3. 11. 2011 (Uradni list RS, št. 94/11), 21. točka obrazložitve.

²³ Socialna zavarovanja so zakonska, javna in praviloma obvezna zavarovanja za socialna tveganja oziroma socialne primere, ki povzročijo izpad oziroma izgubo plače ali zaslužka zaradi začasne ali trajne nezmožnosti za delo ali brezposelnosti, in zavarovanja za zdravstveno varstvo (glej A. Bubnov Škoberne in G. Strban, Pravo socialne varnosti, GV Založba, Ljubljana 2010, str. 43).

²⁴ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-287/10, 22. točka obrazložitve.

²⁵ Zakonodajalca pri tem ne zavezujejo mednarodni pravni instrumenti, kolikor ti urejajo (tudi) dajatve za invalidnost (npr. Konvencija Mednarodne organizacije dela št. 102 o minimalnih normah socialne varnosti, Uradni list FLRJ, MP, št. 1/55, in Uradni list RS, št. 54/92, MP, št. 15/92, 53.–58. člen (IX. del), Konvencija Mednarodne organizacije dela št. 128 o dajatvah za primer invalidnosti, starosti in za preživele, 1967, in Evropski kodeks o socialni varnosti, Uradni list RS, št. 126/03, MP, št. 29/03 – MEKSV, 53.–58. člen (IX. del)).

²⁶ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/11 z dne 10. 3. 2011 (Uradni list RS, št. 20/11), 29. točka obrazložitve.

²⁷ Primerjaj s sodbo velikega senata ESČP v zadevi Béláné Nagy proti Madžarski z dne 13. 12. 2016, 84.–86. točka obrazložitve.

²⁸ Poročevalec DZ z dne 19. 10. 2012 (EPA 730-VI), str. 16.

²⁹ Prav tam, str. 52. Glej tudi M. Kalčič, Spremenjen pravni položaj delovnih invalidov, Delavci in delodajalci, št. 2–3 (2013), str. 257.

³⁰ ZPIZ-1 je začel veljati 1. 1. 2000, vendar je bila v skladu s 446. členom ZPIZ-1 uporaba več določb o pravicah iz invalidskega zavarovanja (60.–71. člen, 80.–101. člen, 106. člen, peti odstavek 138. člena, 158.–163. člen in četrti odstavek 169. člena ZPIZ-1; šlo je za splošne določbe o invalidnosti, pogojih za pridobitev invalidske pokojnine, pravicah iz invalidskega zavarovanja in pravici do dodatka za pomoč in postrežbo) odložena do 1. 1. 2003. Z ZPIZ-1 je bila namreč ureditev pravic iz invalidskega zavarovanja glede na ZPIZ/92 v precejšnji meri spremenjena.

³¹ Poročevalec DZ z dne 19. 10. 2012 (EPA 730-VI), str. 17.

³² Glavni namen reforme invalidskega zavarovanja, uveljavljene z ZPIZ-1, je bil zagotavljanje in varovanje zaposlitve delovnega invalida ter stimulacija aktiviranja njegove preostale delovne zmožnosti. Zaradi zagotovitve čim večje zaposlenosti delovnih invalidov, s tem pa tudi njihove socialne integracije, so bile z ZPIZ-1 pravice iz invalidskega zavarovanja spremenjene, prav tako njihova odmera. Temelj nove ureditve je bila uvedba nove definicije invalidnosti, spremljevalnih definicij posameznih stopenj (kategorij) invalidnosti in korelatnih definicij, ki omogočajo oceno stopnje invalidnosti, tj. definicij svojega poklica in preostale delovne zmožnosti (več glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-824/21, 20. točka obrazložitve). Da je reforma invalidskega zavarovanja, uveljavljena z ZPIZ-1, (med drugim) služila legitimnemu javnemu interesu spodbujanja delovnih invalidov s preostalo delovno zmožnostjo, da najdejo zaposlitev, je v sodbi v zadevi Krajnc proti Sloveniji, večkrat omenjeni v tej odločbi, štelo tudi ESČP (45. točka obrazložitve navedene sodbe).

³³ Enake zahteve za delodajalce ima tudi ZDR-1 (195. in 196. člen).

³⁴ V tem primeru (seveda ob izpolnjevanju obveznosti po Zakonu o urejanju trga dela, Uradni list RS, št. 80/10, 21/13, 63/13, 100/13, 55/17, 75/19, 54/21, 54/22 in 109/23 – v nadaljevanju ZUTD) bo upravičen do denarnega nadomestila iz zavarovanja za primer brezposelnosti, po prenehanju prejemanja nadomestila iz zavarovanja za primer brezposelnosti pa do (ponovnega) izplačevanja delnega nadomestila iz obveznega invalidskega zavarovanja.

³⁵ Glej 28.–53. člen ZUTD.

³⁶ Glej M. Kalčič, nav. delo, str. 258.

³⁷ Prav tam.

³⁸ Glej prvi odstavek 2. člena ZPIZ-2.

³⁹ Šteje se, da do odpovedi pogodbe o zaposlitvi in s tem brezposelnosti zavarovanca ni prišlo po njegovi krivdi ali volji (primerjaj četrti odstavek 86. člena ZPIZ-2 in 63. člen ZUTD). Primerjaj I. Robnik v: N. Belopavlovič, B. Kresal, K. Kresal Šoltes in D. Senčur Peček (ur.), Zakon o delovnih razmerjih s komentarjem, 2., posodobljena in dopolnjena izdaja, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 693–694.

⁴⁰ Delovni invalid, ki mu delodajalec da redno odpoved pogodbe o zaposlitvi na podlagi pozitivnega mnenja Komisije, dobi delno nadomestilo v enaki višini.

⁴¹ Primerjaj s sodbo velikega senata ESČP v zadevi Béláné Nagy proti Madžarski, 117. in 118. ter 123. točka obrazložitve.

⁴² Delodajalec mora v aktu o sistematizaciji določiti delovna mesta, ki so primerna za invalide, oziroma označiti delovna mesta, ki zanje niso primerna (več glej E. Korpič Horvat v: N. Belopavlovič, B. Kresal, K. Kresal Šoltes in D. Senčur Peček (ur.), nav. delo, str. 169–171).

⁴³ Postopek za uveljavljanje pravic iz invalidskega zavarovanja je tako uveden šele, ko Zavod prejme zahtevo s popolno delovno dokumentacijo zavarovanca ter medicinsko dokumentacijo o njegovem zdravstvenem stanju in njegovi delovni zmožnosti.

⁴⁴ Drugi odstavek 170. člena ZPIZ-2 izrecno določa, da ima delodajalec v teh postopkih pravico do pritožbe.

⁴⁵ V zvezi z navedenim je pomemben tudi peti odstavek 101. člena ZPIZ-1, po katerem lahko tako delodajalec kot tudi zavarovanec zahtevata dopolnilno mnenje invalidske komisije o ustreznosti ponujenega delovnega mesta.

⁴⁶ V skladu s prvim odstavkom Pravilnika se za delovno dokumentacijo štejejo:
– izjava delodajalca o nameravani redni odpovedi pogodbe o zaposlitvi invalidu z navedbo razlogov za redno odpoved pogodbe o zaposlitvi;
– veljavna pogodba o zaposlitvi;
– podpisano obvestilo zavarovanca, da je seznanjen z nameravano redno odpovedjo pogodbe o zaposlitvi;
– dokazilo o ugotovljeni invalidnosti oziroma telesni okvari;
– dokumentacija, ki obsega podatke o zahtevah za zaposlitev pri delodajalcu (splošni akt delodajalca, ki določa pogoje za opravljanje dela na posameznem delovnem mestu, oziroma akt o sistemizaciji delovnih mest, izpis iz izjave o varnosti z oceno tveganja);
– dokazila o spremembah organiziranega delovnega procesa glede na prejšnje stanje, če gre za spremembe organiziranega delovnega procesa;
– program razreševanja presežnih delavcev, če gre za odpoved večjemu številu delavcev iz poslovnih razlogov;
– dokazilo oziroma obrazložitev poslovnega razloga za odpoved pogodbe o zaposlitvi invalidu oziroma poslovnega razloga ter vpliva invalidnosti glede na možnost zagotavljanja drugega delovnega mesta invalidu pri zavarovančevem delodajalcu oziroma pri drugem delodajalcu;
– ugotovitve in predlog ZRSZ o izpolnjevanju pogojev za odpoved pogodbe o zaposlitvi.
Komisija lahko od delodajalca pridobi dodatno dokumentacijo, mnenje Inštituta Republike Slovenije za rehabilitacijo ali dopolnilno izvedensko mnenje invalidske komisije Zavoda (tretji odstavek 3. člena Pravilnika).

⁴⁷ Komisija je na njegovi podlagi organizacijo svojega dela podrobneje določila s Poslovnikom, ki je objavljen na spletnih straneh Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju Ministrstvo).

⁴⁸ Pogodba o zaposlitvi je bila nato tožniku odpovedana 9. 3. 2021.

⁴⁹ Poročila o zadevah na Komisiji za posamezna leta so objavljena na spletnih straneh Ministrstva. Poročilo za leto 2020 ugotavlja, da so v tem letu postopki od prejema ugotovitev, s predlogi o izpolnjevanju pogojev za odpoved pogodbe o zaposlitvi, ki so sestavni del delovne dokumentacije, trajali 62 dni (v letu 2019 45 dni). Odpravki mnenj Komisije pa so bili, enako kot v preteklih letih, odposlani delodajalcem v enem tednu po podanem mnenju (rok po Poslovniku je 15 dni). Poročilo za leto 2021 pa ugotavlja, da so postopki v navedenem obdobju trajali povprečno 55 dni. Kot ugotavlja Poročilo, na trajanje postopkov vplivata predložena delovna dokumentacija in zahtevnost zadev, še posebej v primerih, ko je potrebno večkratno obravnavanje zadev zaradi pridobivanja podatkov, ki jih Komisija potrebuje za podajo mnenja.

⁵⁰ R. Drobnič, Slovenski trg dela danes in jutri, Kritičen pogled na trg dela in razvojne možnosti s primeri dobrih praks, Planet GV, Ljubljana 2009, str. 157. Avtor navaja, da je dokazano, da je treba človeka, ki ostane brez zaposlitve, najkasneje v devetih mesecih ponovno aktivirati.

⁵¹ Primerjaj M. Fuchs, Quota Systems for Disabled Persons: Parameters, Aspects, Effectivity, Policy brief, European Centre for social welfare policy and research, Dunaj 2014. Za več o posameznikovi pravici do dela in zaposlovanja ter njenem razvoju in pomenu za posameznika glej I. Bantekas, M. A. Stein in D. Anastasiou, The UN Convention on the right of persons with disabilities, A Commentary, Oxford University Press, Oxford 2018, str. 766–768.

⁵² Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-11/07 z dne 13. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 122/07, in OdlUS XVI, 86), 13. in 14. točka obrazložitve, in št. U-I-110/15, Up-568/15 z dne 1. 3. 2018 (Uradni list RS, št. 29/18), 26.–29. točka obrazložitve.

⁵³ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-15/20, U-I-16/20 z dne 23. 11. 2023 (Uradni list RS, št. 125/23), 50. točka obrazložitve.

⁵⁴ Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/13 z dne 21. 4. 2016 (Uradni list RS, št. 35/16, in OdlUS XXI, 24), 22. točka obrazložitve.

⁵⁵ Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-201/19 z dne 12. 5. 2022 (Uradni list RS, št. 74/22), 23. točka obrazložitve, in št. U-I-780/21 z dne 1. 12. 2022 (Uradni list RS, št. 157/22), 23. točka obrazložitve.

⁵⁶ Po ustavnosodni presoji je treba za presojo o tem, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, izhajati iz predmeta pravnega urejanja. Če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno, mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja (glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-217/14 z dne 7. 2. 2018, OdlUS XXIII, 19, 10. točka obrazložitve).

⁵⁷ Glej tretji odstavek 108. člena v zvezi s prvim odstavkom 126. člena ZPIZ-2.

Glasilo Uradni list RS

Uradni list RS, št. 52/2024 z dne 21. 6. 2024