Vsebina Uradnega lista

Uradni list RS, št. 52/2024 z dne 21. 6. 2024

1746. Odločba o razveljavitvi petega odstavka in tretje alineje šestega odstavka 199.b člena ter prvega odstavka in prve povedi drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 199.e člena Zakona o vodah, kolikor se na njihovi podlagi lahko zaračuna nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pred 1. 1. 2008, in o ugotovitvi, da peti odstavek in tretja alineja šestega odstavka 199.b člena ter prvi odstavek in prva poved drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 199.e člena Zakona o vodah niso v neskladju z Ustavo, kolikor se na njihovi podlagi lahko zaračuna nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, v obdobju od 1. 1. 2008 do 21. 12. 2013, stran 4764.


Številka:	U-I-348/20-20
Datum:	30. 5. 2024

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji 30. maja 2024

o d l o č i l o:

1. Peti odstavek in tretja alineja šestega odstavka 199.b člena ter prvi odstavek in prva poved drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 199.e člena Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 67/02, 57/08, 57/12, 100/13, 40/14, 56/15 in 65/20) se razveljavijo, kolikor se na njihovi podlagi lahko zaračuna nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pred 1. 1. 2008.

2. Peti odstavek in tretja alineja šestega odstavka 199.b člena ter prvi odstavek in prva poved drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 199.e člena Zakona o vodah niso v neskladju z Ustavo, kolikor se na njihovi podlagi lahko zaračuna nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, v obdobju od 1. 1. 2008 do 21. 12. 2013.

3. Zahteva za oceno ustavnosti četrtega odstavka, prve alineje šestega odstavka in sedmega odstavka 199.b člena Zakona o vodah se zavrže.

O b r a z l o ž i t e v

1. Vrhovno sodišče (v nadaljevanju predlagatelj) je prekinilo postopek odločanja o reviziji zoper sodbo Upravnega sodišča, s katero je to zavrnilo tožbo zoper odločbo Agencije Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju ARSO) o plačilu nadomestila za rabo vode za obdobje od 1. 1. 2005 do podelitve vodnega dovoljenja za neposredno rabo vode za proizvodnjo pijač iz vodovodnega sistema in plačilo vodne pravice od dokončnosti teh vodnih dovoljenj do 31. 12. 2013 v skupnem znesku 555.555,20 EUR. Na podlagi 156. člena Ustave je predlagatelj vložil zahtevo, naj Ustavno sodišče oceni ustavnost četrtega in petega odstavka, prve in tretje alineje šestega odstavka ter sedmega odstavka 199.b člena ter prvega odstavka, prve povedi drugega odstavka in petega odstavka 199.e člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1).

2. Predlagatelj navaja, da mora pri odločitvi o reviziji glede na dejanske ugotovitve Upravnega sodišča ločiti tri obdobja: (1) od 1. 1. do 31. 1. 2005, ko je imela tožnica še veljavno vodnogospodarsko dovoljenje; (2) od 1. 2. do 25. 4. 2005, ko sta bili izdani delni vodni dovoljenji, oziroma do 11. 5. 2005, ko sta ti dve delni dovoljenji postali dokončni; ter (3) od 12. 5. 2005 do 31. 12. 2013, ko je imela tožnica vodno pravico podeljeno z dokončnima delnima vodnima dovoljenjema. Pravna podlaga za odmero višine plačila vodne pravice v prvem in tretjem obdobju po navedbah predlagatelja so prvi odstavek in prva poved drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 199.e člena ZV-1, pravna podlaga za odmero višine nadomestila za rabo vode v drugem obdobju pa četrti in peti odstavek v zvezi s prvo in tretjo alinejo šestega odstavka in sedmim odstavkom 199.b člena ZV-1.

3. Predlagatelj meni, da so navedene določbe ZV-1, kolikor se nanašajo na rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pred uveljavitvijo Zakona o dopolnitvah Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 100/13 – v nadaljevanju ZV-1C), v neskladju z ustavno prepovedjo povratne veljave pravnih aktov iz 155. člena Ustave. Trdi, da iz zakonodajnega gradiva ne izhaja, da bi bila izkazana javna korist, ki bi utemeljevala povratno učinkovanje izpodbijanih zakonskih določb. V zvezi z izpodbijanimi določbami, ki urejajo obveznost plačila nadomestila za rabo vode (četrti in peti odstavek, prva in tretja alineje šestega odstavka ter sedmi odstavek 199.b člena ZV-1), predlagatelj zatrjuje, da je ZV-1C na novo uvedel obveznost plačila nadomestila za rabo vode za tiste uporabnike, ki vodne pravice (še) niso imeli, pa so vodo kljub temu rabili. Iz Predloga zakona o dopolnitvah Zakona o vodah z dne 25. 9. 2013 (EPA 1398-VI – v nadaljevanju Predlog ZV-1C) naj bi izhajalo, da se je zakonodajalec že ob sprejetju ZV-1C zavedal retroaktivne veljave teh izpodbijanih določb, vendar pa je opravil le presojo, ali je predlagana rešitev v javnem interesu (za naprej). Uvajanja nove dajatve za nazaj po predlagateljevem mnenju ni mogoče utemeljiti s predvidenimi prilivi v proračun, ne da bi zakonodajalec obenem utemeljil nepredvidljive proračunske težave¹ ter odsotnost drugih možnosti za zagotovitev sredstev za opravljanje nalog države na tem področju in sredstev za saniranje vodne infrastrukture. Prav tako po mnenju predlagatelja javnega interesa za nazaj ni mogoče utemeljiti s povratno vzpostavitvijo enakopravnega obravnavanja uporabnikov vode, ki je glede na razloge, navedene v Predlogu ZV-1C, posledica prejšnje nepopolne zakonske ureditve, kot tudi ni dopustno sankcionirati opustitve dolžnosti uporabnikov po prvem odstavku 199. člena ZV-1 z naložitvijo plačila denarnega nadomestila za nazaj. Po predlagateljevem mnenju se je zakonodajalec tudi zavedal, da izpodbijane določbe posegajo v pridobljene pravice. V Predlogu ZV-1C naj bi bilo namreč med drugim navedeno, da zaračunavanja koncesnine za nazaj ni mogoče urediti drugače kot z zakonom, saj ni mogoče podeliti vodne pravice s koncesijo za nazaj in zaradi zastaranja tudi ni mogoče zaračunavati koncesnine za nazaj, ter da obenem tudi vodne pravice, če je podeljena z vodnim dovoljenjem, ni mogoče reševati za nazaj s predpisom Vlade. Predlagatelj meni, da večletno dopuščanje posebne rabe vodnega javnega dobra brez plačila za vodno pravico, ki gotovo ni v javnem interesu, ne izkazuje javne koristi za povratno učinkovanje izpodbijanih določb, temveč je odgovornost za takšno stanje na državnih organih, pristojnih za ukrepanje in sankcioniranje nezakonite posebne rabe vodnega javnega dobra.

4. Predlagatelj navaja, da na podlagi kriterijev iz drugega odstavka 123. člena Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 67/02 – v nadaljevanju ZV-1/02) ni bilo mogoče niti predvideti, kaj šele določiti višine plačila za vodno pravico, Vlada pa podrobnejših meril vse do izdaje izpodbijanega upravnega akta ni predpisala. Kriterije za izračun višine in način plačila za vodno pravico v primeru, ko je bilo do uveljavitve ZV-1C že izdano vodno dovoljenje za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih za oskrbo s pitno vodo, naj bi nato, več kot deset let po uveljavitvi ZV-1, določil ZV-1C. Po navedbah predlagatelja ima tudi navedena zakonska ureditev, ki ureja obdobje in določitev višine plačila za vodno pravico (prvi odstavek, prva poved drugega odstavka in peti odstavek 199.e člena ZV-1), učinek za nazaj. Pri tem naj bi namreč ne šlo za to, da bi zakonodajalec skladno s 147. členom Ustave okvirno določil merila za določitev javne dajatve, podrobnejšo določitev pa prepustil izvršilni veji. Iz zakonodajnega gradiva naj ne bi izhajalo, da je način določitve višine plačila za vodno pravico (za nazaj) utemeljen s kriteriji iz drugega odstavka 123. člena ZV-1, niti se 199.č člen v zvezi s petim odstavkom 199.e člena ZV-1 na to določbo ne sklicuje. To pa po predlagateljevem mnenju pomeni, da je ZV-1C na novo in za nazaj uredil način izračuna višine plačila za vodno pravico za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih za oskrbo s pitno vodo. Iz zakonodajnega gradiva naj bi izhajalo, da se je zakonodajalec tega zavedal, pri čemer pa ni navedel razlogov za povratno učinkovanje ureditve načina izračuna višine plačila vodne pravice za nazaj. Razlogi, s katerimi je zakonodajalec utemeljeval javno korist za povratno učinkovanje določb, ki urejajo obveznosti plačila nadomestila za rabo vode, po predlagateljevem mnenju javne koristi za povratno učinkovanje določb, ki urejajo odmero višine plačila za vodno pravico, tudi ne izkazujejo. Predlagatelj Ustavnemu sodišču predlaga, naj izpodbijane določbe razveljavi v delu, ki se nanašajo na obdobje pred uveljavitvijo ZV-1C.

5. Državni zbor v odgovoru na zahtevo navaja, da je obveznost plačila za posebno rabo vode obstajala že od začetka veljavnosti ZV-1/02, z ZV-1C pa so bili za nazaj urejeni način, višina in postopek odmere nadomestila za posebno rabo vode. Z ZV-1C naj bi bilo omogočeno, da se tudi uporabnikom vode, ki vodne pravice še niso dobili, za čas po izteku roka za vložitev zahteve za »legalizacijo posebne rabe vode«, ki je bila omogočena s 199. členom ZV-1, naloži plačilo za njeno rabo. V nasprotju s predlagateljem Državni zbor meni, da ZV-1C ureja izjemno situacijo v javnem interesu, ki je ustrezno utemeljena in ne posega v pridobljene pravice. Namen ZV-1C naj bi bil ekonomska izenačitev subjektov, ki so vodo rabili in zanjo ustrezno plačevali, in tistih, ki so jo rabili, vendar zanjo niso plačevali. Izpodbijana ureditev naj bi bila nujna, saj brez ureditve na zakonski ravni in za nazaj ne bi mogli odpraviti neenakopravne in selektivne obravnave posameznih uporabnikov vode. Povratna veljava zakonskih določb naj bi bila v obravnavanem primeru sredstvo za vzpostavitev pravičnosti.

6. Za odločitev je po mnenju Državnega zbora upoštevna okoliščina, da ZV-1C predstavlja izvedbo popravljalnih ukrepov Računskega sodišča v zvezi z revizijo o izvajanju Zakona o vodah za leti 2009 in 2010, kot je pojasnjeno v Odgovoru Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo, prehrano in okolje v zvezi z mnenjem Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora v Predlogu ZV-1C (v nadaljevanju Odgovor ministrstva). Računsko sodišče naj bi menilo, da je treba dajatve poračunati tudi za pretekla obdobja. Državni zbor meni, da bi se z razveljavitvijo izpodbijane ureditve ponovno vzpostavilo stanje nekonkurenčnosti med subjekti, ki jim je plačilo za vodno pravico bilo odmerjeno, in tistimi, ki jim ni bilo, slednji bi dobili vodno pravico brez plačila vode za čas njene dejanske (nelegalne) rabe, prizadete bi bile javne finance, ponovno pa bi obstajalo tudi tveganje za nastanek nedovoljenih državnih pomoči. Ker naj bi Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 57/12 – ZV-1B) spremenil način pridobivanja vodne pravice za proizvodnjo pijač tako, da se v primeru, ko se voda odvzema iz vodovoda, pridobi vodno dovoljenje in ne več koncesija, naj bi ZV-1C uredil enotno uporabo plačila nadomestila za rabo vode tudi za proizvajalce pijač.

7. Očitek predlagatelja, da naj bi bila v Predlogu ZV-1C opravljena le presoja, ali je predlagana ureditev v javnem interesu (za naprej), Državni zbor zavrača kot neutemeljen. Trdi, da ZV-1C odpravlja nesorazmerja, ki so veljala »za nazaj«, za čas dejanske rabe vode od leta 2005 dalje pa do uveljavitve ZV-1C oziroma do podelitve vodne pravice. Državni zbor zatrjuje, da ZV-1C ne nadomešča uredbe Vlade iz 123. člena ZV-1 za naprej, torej za čas po podelitvi vodne pravice, in navaja, da bi bilo v tem primeru treba spremeniti redne določbe in ne dopolniti prehodnih določb ZV-1. V zakonodajnem gradivu naj bi bila posebna javna korist ureditve za nazaj utemeljena v skladu s standardi, ki izhajajo iz ustavnosodne presoje.² Pojasnjeno naj bi bilo, da je namen ureditve plačila nadomestila za rabo vode vzpostavitev enakopravnosti med pravnimi subjekti in s tem odprava neupravičeno boljšega konkurenčnega položaja nekaterih subjektov, ki rabijo vodo na način, za katerega je predpisana pridobitev vodne pravice, izenačitev pravnih položajev in izognitev pretiranim posegom v obstoječi finančni položaj, zadostitev zahtevi Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2000/60/ES z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike (UL L 327, 22. 12. 2000 – v nadaljevanju Direktiva 2000/60/ES) glede zagotovitve ekonomske cene vode, izvedba popravljalnega ukrepa Računskega sodišča in zagotovitev vplačil v državni proračun. Državni zbor pri tem zavrača navedbo, da bi zgolj nepredvidljive proračunske težave lahko upravičile povratno učinkovanje zakona.³ Nadomestilo za rabo vode naj bi ne bilo sankcija, temveč plačilo za posebno rabo vode, ki so ga bili dolžni plačati tako tisti, ki so izpolnili svojo obveznost po prvem odstavku 199. člena ZV-1 in podali vlogo za podelitev vodne pravice, pa o njej še ni bilo odločeno, kot tudi tisti, ki so vlogo podali kasneje. Ukrepa inšpektorja naj ne bi bilo mogoče izreči zoper tistega, ki je vlogo podal, pa o njej še ni bilo odločeno.

8. Javna korist naj bi imela podlago tudi v načelih upravljanja z vodami in cilju trajnostne rabe vode, ki izhajajo iz ZV-1, za kar je predvideno tudi plačevanje njene (posebne) rabe, v ustavnem varstvu naravnega javnega dobra ter v skrbni in preudarni rabi naravnih virov, na čemer temelji politika Evropske unije (prvi odstavek 191. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije, prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU). V zakonodajnem gradivu ZV-1C naj bi bilo izpostavljeno upoštevanje načela uvedbe ekonomske cene za rabo vode, kar je neposredna zahteva Direktive 2000/60/ES. Iz načela »onesnaževalec plača«, kot ga opredeljujeta drugi odstavek 191. člena PDEU in 9. člen Direktive 2000/60/ES, naj bi izhajalo, da mora cena za uporabo voda vključevati ustrezno povračilo vseh stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda. Ob sklicevanju na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-215/11, Up-1128/11 z dne 10. 1. 2013 (Uradni list RS, št. 14/13) Državni zbor utemeljuje, da je namen okoljskih dajatev spodbujanje zmanjševanja obremenjevanja okolja. Nadomestilo za rabo vode je po navedbah Državnega zbora javna dajatev, pridobljena sredstva pa naj bi bila kot namenski prejemki vir Sklada za vode, iz katerega se prvenstveno financirajo gradnja vodne infrastrukture, izvedbe izrednih ukrepov v času povečane stopnje ogroženosti zaradi škodljivega delovanja voda in druge naloge, potrebne za izvajanje ZV-1.

9. Predlagatelju Državni zbor očita, da ni navedel, v katere pridobljene pravice naj bi izpodbijana ureditev posegala. Ta očitek predlagatelja naj bi bil tudi neutemeljen. Z dejansko rabo vode po mnenju Državnega zbora uporabniki vode niso pridobili pravice niti pravno varovanega pričakovanja, da vodo rabijo brez plačila. Ker vodna pravica še ni nastala in torej pravni temelj za zaračunavanje plačil zanjo še ne obstaja, naj bi tudi ne bilo mogoče govoriti o zastaranju. V zakonodajnem gradivu naj bi bila kljub temu zakonska ureditev pojasnjena ob upoštevanju načela sorazmernosti. Državni zbor utemeljuje, da je bilo že pred ZV-1 za posebno rabo vode za proizvodnjo pijač treba dobiti dovoljenje. Pojasnjuje, da obveznost plačila nadomestila ne sega v čas pred iztekom roka, do katerega so bili obstoječi uporabniki v skladu s 199. členom ZV-1/02 dolžni zaprositi za dodelitev vodne pravice (10. 8. 2004), temveč je predpisana za dejansko rabo po 1. 1. 2005, ko so uporabniki že morali računati s plačilom za rabo vode. Posebna raba vode, vključno z načinom rabe, po navedbah Državnega zbora temelji na avtonomiji poslovne volje uporabnika vode, ki pa sme vodo uporabljati pod določenimi pogoji in proti plačilu. Glede na vse navedeno Državni zbor meni, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo.

10. Mnenje je podala tudi Vlada. Pojasnjuje, da je Računsko sodišče v revizijskem poročilu št. 3260-1/2011 z dne 26. 3. 2013 (v nadaljevanju Revizijsko poročilo) še posebej opozorilo na neenako in selektivno obravnavo gospodarskih subjektov v zvezi z rabo vode. Popravljalni ukrepi naj bi se nanašali na pripravo pravne podlage za določitev začetka obračunavanja koncesijskih dajatev za subjekte, ki vodo rabijo in so vložili vloge za podelitev koncesije, pa še niso sklenili koncesijske pogodbe, in tiste, ki že imajo sklenjene koncesijske pogodbe na podlagi 199. člena ZV-1, tako da se je obveznost plačevanja koncesijske dajatve določila za obdobje dejanskega izkoriščanja vodnih virov. Plačilo naj bi se zato na podlagi ugotovitev Računskega sodišča uredilo na način, da se obračuna dejanska raba vode na enak način za vse, ki so v določenem obdobju vodo uporabljali. Raba vode brez plačila in brez ustreznega dovoljenja naj bi pomenila kršitev nacionalnih in evropskih predpisov. Vlada meni, da bi Ustavno sodišče, če bi sledilo predlagatelju, znova vzpostavilo stanje, ki bi bilo lahko pripoznano kot kršitev Direktive 2000/60/ES.

11. Vlada oporeka navedbam predlagatelja, da gre za novo dajatev, ki je uporabniki vode niso pričakovali. Trdi, da je že ZV-1/02 določal obveznost plačila za rabo vode, višina plačila pa je bila za vse uporabnike najmanj določljiva z uporabo obstoječe enačbe. Po mnenju Vlade predlagatelj tudi zmotno deli uporabnike vode v dve skupini. Vse, ki so vodo uporabljali v kritičnem času, je bilo po njenem mnenju treba obravnavati enako. Prav dejstvo, da nekateri kljub rabi vode zanjo niso plačevali (ali ne bi bili dolžni plačevati), naj bi ustvarilo tržno neenakost oziroma uporabnike celo spodbudilo k iskanju načinov rabe vode brez plačila. Javna korist za povratno veljavo zakonskih določb naj bi bila izkazana že s tem, da se je z ZV-1C uredilo plačilo za rabo javnega dobra, ki bi ga sicer nekateri tržni subjekti uporabljali neodplačno in s tem pridobili znatno finančno korist. Vlada navaja, da nadomestilo za rabo vode, zaračunano za celotno obdobje dejanske rabe vode, pomeni plačilo za rabo vode, ki bi ga uporabnik vode moral plačati na podlagi 123. člena ZV-1, a mu ni bilo zaračunano. Ureditev plačil za nazaj po njenem mnenju ne posega v že pridobljene pravice, saj so uporabniki vode vedeli, da morajo za rabo vode plačati in da vode pred pridobitvijo vodne pravice ne bi smeli rabiti. Z uzakonitvijo odmere plačila za rabo vode po enaki enačbi je po navedbah Vlade upoštevano načelo pravičnosti. S predpisanimi dajatvami naj bi bilo omogočeno opravljanje nalog države, kar je bilo prej zmanjšano. V obrazložitvi predloga ZV-1C naj bi bil opredeljen tudi finančni okvir spremembe. Dodatna sredstva za izvajanje javnih služb urejanja voda so po navedbah Vlade izjemno pomembna za zagotavljanje poplavne varnosti, kar je nedvomno v javnem interesu, sredstev pa je bilo za izvajanje teh javnih služb redno premalo.

12. Po mnenju Vlade je v obrazložitvi Predloga ZV-1C obširno pojasnjeno, da so kumulativno izpolnjeni vsi pogoji iz 155. člena Ustave. Poseg naj bi bil nujen, saj naj bi plačila za vodne pravice ne bilo mogoče urediti za nazaj drugače kot z zakonom, ker plačila za vodno dovoljenje za nazaj z vladno uredbo ni mogoče urediti (upoštevati je treba tudi zastaranje). Vlada Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da izpodbijane določbe niso v neskladju z Ustavo.

13. Predlagatelju sta bila odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade vročena v izjavo, a se o njiju ni izjavil.

14. Ustavno sodišče je vpogledalo v spis Vrhovnega sodišča št. X Ips 267/2017.

B. – I.

Procesne predpostavke in obseg presoje

15. Člen 156 Ustave nalaga sodišču, ki pri odločanju v konkretni zadevi oceni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, naj postopek prekine in začne postopek pred Ustavnim sodiščem. Prekinitev postopka in mnenje sodišča o nujnosti uporabe določenega zakona ali dela zakona v sodnem postopku sta kot pogoja za začetek postopka za oceno ustavnosti določena tudi v prvem odstavku 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Izpodbijana zakonska določba mora biti za odločitev sodišča upoštevna.⁴ Zato mora sodišče v zahtevi za presojo ustavnosti utemeljiti, da mora v konkretni zadevi, v kateri sodi, uporabiti (domnevno protiustavno) zakonsko ureditev na način, ki mu preprečuje ustavnoskladno odločitev.⁵ Navedeno pomeni, da mora biti odločitev Ustavnega sodišča o domnevni protiustavnosti zakona odločilna (nujna) za odločanje sodišča v konkretnem sodnem postopku.⁶ Da bi bilo mogoče o zahtevi sodišča za oceno ustavnosti zakona meritorno odločiti, se mora nanašati na tiste določbe zakona, na katere mora sodišče opreti svojo odločitev o stvari.⁷

16. V obravnavanem primeru predlagatelj v prekinjenem postopku odloča o reviziji zoper sodbo Upravnega sodišča, s katero je to zavrnilo tožbo zoper odločbo ARSO o plačilu nadomestila za rabo vode in odmeri plačila za vodno pravico. Predlagatelj trdi, da so pravna podlaga za odmero višine plačila za vodno pravico v obdobju, ko je revidentka razpolagala z veljavnim vodnogospodarskim dovoljenjem oziroma dokončnima delnima vodnima dovoljenjema, prvi odstavek in prva poved drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 199.e člena ZV-1, pravna podlaga za odmero nadomestila za rabo vode v vmesnem obdobju pa četrti in peti odstavek v zvezi s prvo in tretjo alinejo šestega odstavka in sedmim odstavkom 199.b člena ZV-1, oboje v delu, v katerem se te določbe nanašajo na rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo.

17. Navedene zakonske določbe v izpodbijanem delu urejajo:

– obveznost plačila nadomestila za rabo vode v primerih, ko je pravna ali fizična oseba do uveljavitve ZV-1C rabila vodo, za katero je predpisana pridobitev vodnega dovoljenja za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pa ji vodno dovoljenje do uveljavitve ZV-1C ni bilo izdano (četrti odstavek 199.b člena ZV-1) ter obdobje plačevanja nadomestila za rabo vode v tem primeru (prva alineja šestega odstavka 199.b člena ZV-1);

– obveznost plačila nadomestila za rabo vode v primerih, ko je pravna ali fizična oseba, ki ji je bilo do uveljavitve ZV-1C izdano vodno dovoljenje za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, vodo rabila že pred dokončnostjo vodnega dovoljenja (peti odstavek 199.b člena ZV-1) ter obdobje plačevanja nadomestila za rabo vode v tem primeru (tretja alineja šestega odstavka 199.b člena ZV-1);

– 1. 1. 2005 kot prvi možni datum začetka plačevanja nadomestila za rabo vode (sedmi odstavek 199.b člena ZV-1);

– obveznost poravnave plačila za vodno pravico v primeru izdanih vodnih dovoljenj, če je bilo pravni ali fizični osebi do uveljavitve ZV-1C že izdano vodno dovoljenje za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih za oskrbo s pitno vodo, ni pa ji bilo do uveljavitve ZV-1C odmerjeno plačilo za vodno pravico (prvi odstavek 199.e člena ZV-1) ter obdobje plačevanja plačila za vodno pravico v tem primeru (prva poved drugega odstavka 199.e člena ZV-1);

– smiselno uporabo 199.č in 199.d člena ZV-1 za določitev višine plačila za vodno pravico (peti odstavek 199.e člena ZV-1).

18. V sprožilnem primeru, v katerem je predlagatelj prekinil revizijski postopek, je bilo revidentki vodno dovoljenje na podlagi ZV-1 izdano pred uveljavitvijo ZV-1C.⁸ Četrti odstavek in prva alineja šestega odstavka 199.b člena ZV-1 glede na v zahtevi opisano dejansko stanje in navedbe predlagatelja o upoštevni pravni podlagi za predlagateljevo odločitev nista upoštevna. Predlagatelj v zahtevi tudi ne izkaže, da bi moral pri svojem odločanju uporabiti sedmi odstavek 199.b člena ZV-1, saj kot datum nastanka obveznosti plačevanja nadomestila za rabo vode navaja trenutek, ko revidentka ni imela več veljavnega vodnogospodarskega dovoljenja, tj. 1. 2. 2005, in ki je kasnejši od prvega možnega trenutka nastanka te obveznosti po navedeni zakonski določbi, tj. 1. 1. 2005. Ker v tem delu ni izpolnjena predpostavka zveznosti, je Ustavno sodišče zahtevo za oceno ustavnosti četrtega odstavka, prve alineje šestega odstavka in sedmega odstavka 199.b člena ZV-1 zavrglo (3. točka izreka).

19. Predlagatelj pa je izkazal, da je odločitev Ustavnega sodišča nujna glede ustavnosti zakonskih določb, ki se nanašajo na (1) nadomestilo za rabo vode v primerih, ko je pravna ali fizična oseba, ki ji je bilo do uveljavitve ZV-1C izdano vodno dovoljenje za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, vodo rabila že pred dokončnostjo vodnega dovoljenja, in (2) plačilo za vodno pravico v primeru izdanih vodnih dovoljenj, če je bilo pravni ali fizični osebi do uveljavitve ZV-1C že izdano vodno dovoljenje za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih za oskrbo s pitno vodo, ni pa ji bilo do uveljavitve ZV-1C odmerjeno plačilo za vodno pravico. Ustavno sodišče je zato v nadaljevanju ocenilo ustavnost petega odstavka in tretje alineje šestega odstavka 199.b člena ter prvega odstavka in prve povedi drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 199.e člena ZV-1 v delu, ki se nanaša na rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo. Obseg presoje teh določb je glede na navedbe predlagatelja omejilo na del, v katerem se nanašajo na obdobje pred uveljavitvijo ZV-1C. Ob tem je pomembno ugotoviti še, da iz dejanskih okoliščin zadeve v prekinjenem postopku izhaja, da je revidentka že ob uveljavitvi ZV-1/02 imela pridobljeno vodno dovoljenje⁹ ter da je za pridobitev vodne pravice po določbah ZV-1 zaprosila pred koncem veljavnosti obstoječega vodnega dovoljenja in v roku iz prvega odstavka 199. člena ZV-1. Presoja ustavnosti izpodbijane zakonske ureditve je omejena s temi dejanskimi okoliščinami konkretnega primera in se zato ne nanaša na primere, ko je zahteva za izdajo vodnega dovoljenja vložena v skladu s 199.a členom ZV-1.

B. – II.

Ustavna izhodišča urejanja okoljskih dajatev za rabo vode in oris izpodbijane ureditve

20. Varstvo okolja je ena temeljnih, ustavno zavarovanih vrednot. Ustava v okviru splošnih določb v prvem odstavku 5. člena navaja nekatere pozitivne obveznosti države,¹⁰ med katere sodi tudi skrb države za ohranjanje naravnega bogastva, vključno z naravnimi viri kot omejenimi naravnimi dobrinami.¹¹ Vode so naravni vir, pomemben za vso državo,¹² in naravno javno dobro.¹³ Varstvu javnega dobra in naravnih bogastev sta namenjena prvi in drugi odstavek 70. člena Ustave, v skladu s katerima je zakonodajalec dolžan urediti pogoje posebne rabe javnega dobra in pogoje, pod katerimi se smejo izkoriščati naravna bogastva. Člen 70 Ustave je neposredno povezan s pravico do zdravega življenjskega okolja (72. člen Ustave), saj je pretežni namen varovanja javnega dobra in naravnih bogastev zagotovitev zdravega življenjskega okolja. Prvi odstavek 70. člena Ustave zato predvideva, da bo zakonodajalec iz okoljevarstvenih razlogov določil omejitve splošne rabe javnega dobra z določitvijo pravic njegove posebne rabe. Ustavno sodišče je tudi že sprejelo stališče, da je treba zahtevo po zdravem človekovem okolju razumeti v širšem kontekstu pozitivne dolžnosti države glede ohranjanja narave in varovanja okolja kot takega, kar presega sámo skrb za dobrobit človeka, in da je v tem pogledu temeljnega pomena zahteva prve povedi drugega odstavka 72. člena Ustave, ki državi nalaga skrb za zdravo življenjsko okolje.¹⁴ Dolžnost zagotavljanja visoke ravni varstva okolja pa imata po Ustavi poleg zakonodajne tudi izvršilna in sodna oblast.¹⁵

21. Z ZV-1 je zakonodajalec v skladu s pooblastilom iz prvega odstavka 70. člena Ustave določil pravila posebne rabe vode, ki presega meje splošne rabe, tako da je ta pogojena s pridobitvijo vodne pravice na podlagi vodnega dovoljenja ali koncesije oziroma da je posebna raba vode ustrezno evidentirana.¹⁶ Posebna raba vode, ki ni oskrba s pitno vodo, se pod določenimi pogoji lahko izvaja tudi z odvzemanjem vode iz objektov in naprav, namenjenih za oskrbo s pitno vodo.¹⁷ Za posebno rabo vode, ki ni oskrba s pitno vodo in ki se izvaja z odvzemanjem vode iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, odvzete količine vode pa presegajo prag, ki ga določi minister s predpisom, je treba pridobiti vodno dovoljenje.¹⁸

22. Zaradi prehoda na novo ureditev je ZV-1/02 uredil tudi prilagoditev vodnih pravic, pridobljenih na podlagi prej veljavnih predpisov (195. do 198. člen ZV-1),¹⁹ pravnim in fizičnim osebam, ki so ob uveljavitvi ZV-1/02 rabile vodno ali morsko dobro ali odvzemale naplavine, pa je za takšno rabo predpisana pridobitev vodnega dovoljenja ali koncesije in teh aktov niso imele, pa naložil, da v dveh letih od uveljavitve ZV-1/02 vložijo vlogo za izdajo vodnega dovoljenja ali koncesije skladno z določbami ZV-1 (199. člen ZV-1). Kot pojasnjuje Državni zbor, je bila s slednjo določbo omogočena t. i. »legalizacija posebne rabe vode«. Na podlagi pravočasne in popolne vloge je ministrstvo izdalo vodno dovoljenje, vlada pa podelila koncesijo skladno z ZV-1.²⁰ Če uporabniki vode v predpisanem roku niso vložili vloge, je imel inšpektor, pristojen za vode, pooblastilo, da prepove uporabo objekta in naprave ter odredi njuno odstranitev, razen če je šlo za objekt ali napravo, ki se uporablja za oskrbo s pitno vodo.²¹

23. Eno temeljnih načel varstva okolja je načelo plačila za obremenjevanje (angl. polluter pays principle), v skladu s katerim povzročitelj obremenitve krije vse stroške predpisanih ukrepov za preprečevanje in zmanjševanje onesnaževanja in tveganja za okolje, rabo okolja ter odpravo posledic obremenjevanja okolja.²² Splošno sprejeto je, da načelo plačila za obremenjevanje predvideva vzpostavitev sistema dajatev, prek katerih tisti, ki obremenjujejo okolje, prispevajo k financiranju politik varstva okolja.²³ Tudi upravljanje z vodami, ki ga kot lex specialis ureja ZV-1, temelji med drugim na načelu povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda.²⁴ Že ZV-1/02 je tako določal, da se – poleg okoljskih dajatev za onesnaževanje voda v skladu s predpisi o varstvu okolja²⁵ – za vsako rabo vodnega ali morskega javnega dobra ali naplavin, razen za splošno rabo, plačuje plačilo za vodno pravico in vodno povračilo. Merila za njuno določitev so različna. Pri določitvi plačila za vodno pravico se upoštevajo razpoložljivost vode, namen, vrsta in obseg posebne rabe voda, višina sredstev za gradnjo potrebnih vodnih objektov in naprav, ekonomske ugodnosti, ki jih bo imetnik vodne pravice dosegel s posebno rabo voda, ter čas trajanja vodne pravice.²⁶ Vodno povračilo, ki ga je dolžan plačevati imetnik vodne pravice sorazmerno obsegu vodne pravice, pa se odmeri ob upoštevanju načela povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda, ki vključujejo stroške izvajanja javnih služb po ZV-1, stroške investicij in vzdrževanja vodne infrastrukture, stroške odškodnin po ZV-1, stroške države zaradi zagotavljanja dobrega stanja voda in podobno.²⁷ Z ZV-1C je zakonodajalec uredil še v obravnavani zadevi izpodbijani nadomestilo za rabo vode (199.b člen ZV-1) in plačilo za vodno pravico (199.e člen ZV-1). Merilo za določitev njune višine je v primeru rabe vode za proizvodnjo pijač količina porabljene vode v obdobju dejanske rabe, ki se odraža v količini prodanih pijač.²⁸

24. Zakonodajalec je tako plačilo za vodno pravico kot vodno povračilo opredelil kot okoljski dajatvi za rabo naravnih dobrin.²⁹ Med udeležencema ni sporno, da imata tako pravno naravo tudi nadomestilo za rabo vode iz 199.b člena in plačilo za vodno pravico iz 199.e člena ZV-1 za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih za oskrbo s pitno vodo. Da gre za javni dajatvi, potrjujejo tudi njune vsebinske značilnosti. Obveznosti plačila nadomestila za rabo vode in plačila za vodno pravico iz 199. člena ZV-1 sta javnopravni obveznosti, saj njuno plačilo uporabnikom vode, ki izpolnijo dejanski stan iz 199.b oziroma 199.e člena ZV-1, nalaga javno pravo, njun upravičenec pa je država.³⁰ O teh obveznostih uporabnikov vode odloči ministrstvo z odločbo,³¹ prihodki iz plačila nadomestila za rabo vode in plačila za vodno pravico iz 199.e člena ZV-1 pa so prihodek Sklada za vode, ki je ustanovljen kot proračunski sklad.³² Sredstva Sklada za vode se porabljajo za financiranje gradnje vodne in potrebne povezane infrastrukture, financiranje izrednih ukrepov v primeru škodljivega delovanja voda ter strokovnih in razvojnih nalog za izvajanje ZV-1.³³ Država torej s prihodki iz nadomestila za rabo vode in plačila za vodno pravico iz 199. člena ZV-1 financira upravljanje z vodami, ki je v njeni pristojnosti, in s tem izpolnjevanje svoje ustavne obveznosti, da skrbi za ohranjanje naravnega bogastva in zdravo življenjsko okolje.³⁴ Nadomestilo za rabo vode iz 199.b člena in plačilo za vodno pravico iz 199.e člena ZV-1 v primeru rabe vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih za oskrbo s pitno vodo, sta glede na navedeno javni dajatvi (okoljski dajatvi za rabo naravne dobrine).³⁵ Zato zakonodajalca pri njunem urejanju zavezuje tudi 147. člen Ustave.

B. – III.

Upoštevnost prava Evropske unije

25. Cilj okoljske politike Evropske unije (v nadaljevanju EU), kot je v temelju urejena v 191. in 192. členu PDEU, je visoka raven varstva okolja. V skladu s 37. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina) morata biti v vse politike EU vključena visoka raven varstva okolja in izboljšanje kakovosti okolja, ki se zagotavljata v skladu z načelom trajnostnega razvoja. Področje varstva okolja se na podlagi točke (e) drugega odstavka 4. člena PDEU uvršča med t. i. deljene pristojnosti, torej pristojnosti, pri katerih se ukrepanje deli med EU in državami članicami.³⁶ Urejanje na ravni EU v primeru deljene pristojnosti pomeni, da je v skladu z načelom subsidiarnosti državi članici onemogočeno urejanje zgolj tistih (posamičnih) vprašanj, ki jih je uredil zakonodajalec EU. Urejanje vprašanj, ki jih zakonodajalec EU ni uredil, pa ni onemogočeno.³⁷

26. Na področju voda je EU za doseganje ciljev okoljske politike, med katerimi je tudi skrbna in preudarna raba naravnih virov,³⁸ sprejela Direktivo 2000/60/ES. Ta določa okvir za varstvo celinskih površinskih voda, somornic, obalnega morja in podzemne vode, ki med drugim varuje in izboljšuje stanje vodnih ekosistemov in preprečuje njihovo uničevanje ter spodbuja trajnostno rabo vode, temelječo na dolgoročnem varstvu vodnih virov.³⁹ Člen 9 navedene direktive od držav članic zahteva upoštevanje načela povračila stroškov storitev za rabo vode, skupaj z okoljskimi stroški in stroški virov, ob upoštevanju ekonomske analize in zlasti skladno z načelom »plača povzročitelj obremenitve«, ter izvajanje politik oblikovanja cen, ki spodbujajo gospodarno rabo vodnih virov in na ta način prispevajo k okoljskim ciljem direktive.⁴⁰ V skladu z 11. členom Direktive 2000/06/ES morajo države članice za vsako vodno območje zagotoviti uvedbo programa ukrepov za doseganje okoljskih ciljev te direktive, med drugim ukrepe za namene 9. člena Direktive 2000/06/ES in ukrepe za spodbujanje gospodarne in trajnostne rabe vode, da se ne ogrozi doseganje navedenih okoljskih ciljev te direktive. SEU je pri tem že pojasnilo, da je Direktiva 2000/06/ES okvirna direktiva, ki določa skupna načela in splošni okvir delovanja za varstvo voda ter zagotavlja usklajevanje, povezovanje in dolgoročen razvoj splošnih načel in oblik varstva vode ter ekološko trajnostne rabe vode v EU.⁴¹ Navedena direktiva državam članicam nalaga, da za izvedbo teh splošnih načel in splošnega okvira delovanja sprejmejo več posebnih ukrepov, in ne zahteva popolne uskladitve ureditve držav članic na področju voda.⁴² Iz sodne prakse SEU nadalje izhaja, da 9. člen Direktive 2000/06/ES državam članicam ne nalaga splošne obveznosti določanja cen za vse dejavnosti, povezane z rabo vode,⁴³ ter da ukrepi za povračilo stroškov storitev za rabo vode pomenijo le enega od instrumentov, ki jih imajo na voljo države članice za ohranjanje in izboljšanje kakovosti voda kot cilja navedene direktive.⁴⁴ Pravo EU državam članicam glede izvajanja načela povrnitve stroškov za rabo vode pušča široko polje proste presoje,⁴⁵ vključno z vprašanjem, ali in v kolikšni meri bodo ukrep povrnitve stroškov uporabile za posamezno rabo vode.⁴⁶

27. Izbira oblike in metod za izvajanje direktive, ki omogočajo najboljše zagotavljanje njenih ciljev, je prepuščena državam članicam.⁴⁷ Ukrep za izvajanje zahtev iz 9. člena Direktive 2000/06/ES in ukrep za spodbujanje gospodarne in trajnostne rabe vode, da se ne ogrozi doseganje ciljev Direktive 2000/06/ES, so tudi dajatve za rabo voda, kot jih ureja ZV-1.⁴⁸ Kot pojasnjuje Državni zbor, je zakonodajalec tudi pri sprejemanju izpodbijane zakonske ureditve zasledoval upoštevanje načela »plača povzročitelj obremenitve« in zahteve 9. člena Direktive 2000/06/ES. Zato tudi za nadomestilo za rabo vode iz 199.b člena ZV-1 in plačilo za vodno pravico iz 199.e člena ZV-1 velja, da imata pravno naravo ukrepa za izvajanje zahtev Direktive 2000/06/ES.

28. Izpodbijana zakonska ureditev torej spada na področje, ki je urejeno tudi na ravni EU. Ustavno sodišče mora zato ob presoji izpodbijane zakonske ureditve pri opredeljevanju vsebine ustavnih pravic upoštevati primarno pravo EU, poleg Pogodbe o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – PEU) in PDEU tudi Listino in sodno prakso SEU. V takih primerih lahko Ustavno sodišče uporabi nacionalne standarde glede varstva temeljnih pravic le, če ta uporaba ne ogrozi ravni varstva iz Listine, kot jo razlaga SEU, niti ne posega v primarnost, enotnost in učinkovitost prava EU.⁴⁹

B. – IV

Presoja izpodbijane ureditve z vidika 155. člena Ustave

29. Osrednje vprašanje obravnavane zadeve je, ali so peti odstavek in tretja alineja šestega odstavka 199.b člena ter prvi odstavek, prva poved drugega odstavka in peti odstavek 199.e člena ZV-1, kolikor se nanašajo na rabo vode, za katero je predpisana pridobitev vodnega dovoljenja za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pred uveljavitvijo ZV-1C, tj. pred 21. 12. 2013, v neskladju z ustavno prepovedjo povratne veljave pravnih aktov iz 155. člena Ustave.

30. Ustava v prvem odstavku 155. člena prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov s tem, ko določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Smisel te ustavne prepovedi je zagotavljanje bistvene prvine pravne države, tj. pravne varnosti, ter s tem ohranjanje in utrjevanje zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Izjemo od navedene prepovedi določa drugi odstavek 155. člena Ustave, na podlagi katerega lahko samo zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in se s tem ne posega v pridobljene pravice.

31. V skladu z ustaljeno presojo Ustavnega sodišča ima predpis povratne učinke praviloma tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo, oziroma tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek po njegovi uveljavitvi, vendar njegove posamezne določbe učinkujejo tako, da za nazaj posežejo v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prej veljavnega predpisa (prava retroaktivnost).⁵⁰ Pravni predpisi ne samo, da praviloma ne smejo retroaktivno jemati pravice, temveč tudi ne smejo za nazaj povečevati obveznosti oziroma jih na novo (na podlagi dejstev, ki so nastala v preteklosti) konstituirati in sploh naslovnikom pravnih norm oteževati pravnega položaja na podlagi dejstev, ki so se zgodila v preteklosti, ko ti niso mogli vedeti, da bodo (nekoč) pravno učinkovala – na podlagi predpisa, ki ga takrat, ko so nastopila, še ni bilo.⁵¹ Za pravo retroaktivnost je značilno tudi, da prizadeti dejanskega stanja, ki se je zaključilo v preteklosti, s svojim kasnejšim ravnanjem ne more več spreminjati ali dopolnjevati ter si s tem olajšati ali izboljšati pravni položaj.⁵² Z vidika javnih dajatev je pravni položaj zaključen, ko nastane dogodek, zaradi katerega nastane obveznost plačila javne dajatve, in ne šele, ko nastane tudi obveznost plačila, če sta dva trenutka ločena.⁵³

32. V pravu EU je prepoved retroaktivnosti utemeljena na načelih varstva legitimnih pričakovanj in pravne varnosti, ki sta del pravnega reda EU. Zahteve, ki izhajajo iz varstva splošnih načel, ki jih priznava pravni red EU, zavezujejo tako institucije EU kot tudi države članice pri izvrševanju pooblastil, ki jih imajo na podlagi direktiv.⁵⁴ Načelo pravne varnosti, ki je del splošnih načel prava EU, zahteva, da so pravna pravila jasna, natančna in da imajo predvidljive učinke, predvsem kadar imajo lahko negativne posledice za posameznike in podjetja, da lahko posamezniki in podjetja nedvoumno ugotovijo svoje pravice in obveznosti ter lahko temu ustrezno ravnajo.⁵⁵ V sodbah v zadevah Deckerproti Hauptzollamt Landau in Racke proti Hauptzollamt Mainz, na kateri se sklicuje predlagatelj, je SEU pojasnilo, da načelo pravne varnosti načeloma nasprotuje časovni veljavnosti akta EU pred njegovo objavo, da pa je lahko izjemoma tudi drugače, kadar to zahteva cilj, ki ga akt želi doseči, in če so legitimna pričakovanja prizadetih oseb v celoti spoštovana.⁵⁶ Tudi iz novejše sodne prakse izhaja, da je retroaktivnost pravnega akta izjemoma dopustna, kadar to zahteva cilj v splošnem interesu in če se ustrezno upoštevajo legitimna pričakovanja prizadetih oseb.⁵⁷ Enaka merila veljajo tudi za nacionalno zakonodajo, za katero se uporablja pravo EU.⁵⁸

33. Zakonodajalec je z ZV-1C dopolnil prehodne določbe ZV-1. ZV-1C je začel veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije,⁵⁹ tj. 21. 12. 2013. Izpodbijane določbe urejajo obveznost pravnih in fizičnih oseb, ki jim je bilo vodno dovoljenje za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, izdano pred uveljavitvijo ZV-1C, pa so vodo rabile že pred dokončnostjo tega vodnega dovoljenja, da plačajo nadomestilo za rabo vode za čas dejanske rabe vode do dokončnosti vodnega dovoljenja in plačilo za vodno pravico od dokončnosti vodnega dovoljenja, skupno v obdobju od 1. 1. 2005 do 31. 12. 2013.

34. Pred uveljavitvijo ZV-1C je veljal Zakon o vodah (Uradni list RS, št. 67/02, 57/08 in 57/12 – v nadaljevanju ZV-1/12), v skladu s katerim je obveznost plačila za vodno pravico nastopila z dnem začetka izvajanja vodne pravice, njen imetnik pa ga je moral plačati na način in v roku, ki ga je določil organ, ki jo je podelil.⁶⁰ Izvajanja vodne pravice v upoštevnem pravnem okviru ni mogoče razumeti drugače kot izvajanje posebne rabe vode na podlagi vodnega dovoljenja ali koncesije.⁶¹ Dejanske (posebne) rabe vode zato ni mogoče enačiti z izvajanjem vodne pravice. Zato tudi ni mogoče slediti navedbam Vlade, da je treba vse, ki so vodo uporabljali v kritičnem času, obravnavati enako, saj naj bi bilo, kot to izhaja iz utemeljitve Vlade, edino upoštevno dejstvo neplačevanje za rabo vode. Da to ne drži, izhaja že iz same izpodbijane zakonske ureditve, pri kateri je zakonodajalec ločil položaj uporabe vode brez vodne pravice, na katerega je vezal obveznost plačila nadomestila za rabo vode (izpodbijani del 199.b člena ZV-1), ter položaj uporabe vode na podlagi vodnega dovoljenja, na katerega je vezal obveznost plačila za vodno pravico (izpodbijani del 199.e člena ZV-1). Namen ločenega urejanja obeh dajatev za rabo vode potrjuje tudi besedilo Predloga ZV-1C.⁶² Zato je treba tudi pri presoji, ali ima izpodbijana zakonska ureditev povratne učinke, ločiti med obema položajema in ločeno obravnavati določbe, ki se nanašajo na posameznega izmed njiju.

35. Nadomestilo za rabo vode je nova dajatev,⁶³ ki jo je uzakonil ZV-1C in ki je vezana na dejstvo rabe vode pred podelitvijo vodne pravice. ZV-1/02 je dopuščal dejansko posebno rabo vode pred pridobitvijo vodnega dovoljenja v primeru pravočasne⁶⁴ vložitve ustrezne⁶⁵ vloge za t. i. legalizacijo posebne rabe vode. Vendar pa drugih pogojev za legalizacijo ali posledic legalizacije⁶⁶ ZV-1/02 ni določal. Uporabniki vode, ki so vlogo pravočasno vložili, so zato na podlagi ZV-1/02 lahko utemeljeno pričakovali (le), da bo o njihovi vodni pravici (v razumnem roku)⁶⁷ odločeno z vodnim dovoljenjem in s slednjim odmerjeno tudi plačilo za vodno pravico ter da jim do odločitve upravnega organa o njihovi vodni pravici ne bo izrečen inšpekcijski ukrep zaradi protipravne rabe vode. Pravni posledici dejanske posebne rabe vode brez vodne pravice, kadar je bila ta protipravna, pa sta bila po pred uveljavitvijo ZV-1C veljavnem ZV-1/12 uvedba inšpekcijskega nadzorstva in izrek globe.⁶⁸ Okoljske dajatve za dejansko rabo vode, za katero bi bilo treba pridobiti vodno dovoljenje, pred priznanjem vodne pravice, kot ga je omogočal njegov 199. člen, ZV-1/12 ni predvideval. Sporno nadomestilo za rabo vode, ki ga je vpeljal ZV-1C in ki je po svoji pravni naravi javna dajatev za (dejansko) rabo vode, za katero bi bilo sicer treba pridobiti vodno dovoljenje, zato ni plačilo za rabo vode, ki bi ga uporabnik vode moral plačati na podlagi 123. člena ZV-1, a mu to ni bilo zaračunano, kot izhaja iz odgovora Državnega zbora in mnenja Vlade. Pomeni novo obveznost, ki je v času rabe vode njeni zavezanci niso mogli predvideti. Povedano drugače, zakonodajalec je z uvedbo nadomestila za rabo vode dejanski rabi vode pred podelitvijo vodne pravice pripisal novo pravno posledico, tj. javno dajatev za rabo vode. Zato gre za ukrep, ki povratno učinkuje na pravne položaje dejanskih uporabnikov vode v obdobju do dokončnosti vodnega dovoljenja, ki so bili ob uveljavitvi ZV-1C že zaključeni.

36. Nekoliko drugačen je položaj pri izpodbijanem plačilu za vodno pravico. Drži, kot navajata Državni zbor in Vlada, da je že ZV-1/02 določal, da se za vsako rabo vodnega javnega dobra, razen za splošno rabo, plačuje pridobitev vodne pravice (prvi odstavek 6. člena ZV-1/02), ter da se vodno dovoljenje podeli proti plačilu (prvi odstavek 123. člena ZV-1/02), pri čemer obveznost plačila za vodno pravico nastopi z dnem začetka izvajanja vodne pravice (tretji odstavek 123. člena ZV-1/02). Vendar pa je za presojo ustavnosti ureditve plačila za vodno pravico iz 199.e člena ZV-1 ključno, da tega ni mogoče enačiti s plačilom za vodno pravico iz tretjega odstavka 123. člena ZV-1. Kot opozarja predlagatelj, slednje namreč temelji na drugih merilih (razpoložljivost vode, namen, vrsta in obseg posebne rabe vode, višina sredstev za gradnjo potrebnih vodnih objektov in naprav, ekonomske ugodnosti, čas trajanja posebne rabe vode)⁶⁹ kot plačilo za vodno pravico na podlagi 199.e člena ZV-1, katerega višina temelji na količini prodanih pijač in času trajanja dejanske rabe vode, medtem ko npr. razpoložljivosti vode ne upošteva. Merila za določitev višine javne dajatve so eden od ključnih elementov, ki opredeljujejo posamezno javno dajatev. Ustava zato v okviru zahteve po določanju javnih dajatev z zakonom (147. člen Ustave) od zakonodajalca terja, da z zadostno natančnostjo opredeli bistvene značilnosti javne dajatve. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da mora zakon pri javnih dajatvah, ki so naložene zaradi posebne potrebe ali konkretnega namena, določiti vsaj način ugotavljanja obsega potrebnih sredstev, zavezance za plačilo javne dajatve in merila za določitev višine javne dajatve.⁷⁰ Zato pri plačilu za vodno pravico, kot ga ureja 199.e člen ZV-1 in ki se od plačila za vodno pravico iz 123. člena ZV-1 razlikuje v merilih za določitev njune višine, ne gre zgolj za ureditev načina, višine in postopka odmere plačila obveznosti, ki je za uporabnike vode obstajala že ob uveljavitvi ZV-1/02. Da plačilo za vodno pravico iz 199.e člena ZV-1 ne nadomešča do tedaj veljavne ureditve plačila za vodno pravico, temveč gre za posebno, t. i. »nesistemsko« plačilo za vodno pravico, izhaja tudi iz zakonodajnega gradiva.⁷¹ Temu pritrjuje tudi Državni zbor v odgovoru na zahtevo z navedbo, da ZV-1C ne nadomešča uredbe Vlade iz 123. člena ZV-1. Zato tudi v primeru plačila za vodno pravico iz 199.e člena ZV-1 ne drži, da gre za plačilo za vodno pravico na podlagi 123. člena ZV-1, ki uporabniku vode ni bila zaračunana. Tudi plačilo za vodno pravico, kot ga ureja 199.e člen ZV-1, je nova javna dajatev, ki v izpodbijanem delu povratno učinkuje na že zaključene položaje rabe vode.

37. Izpodbijani peti odstavek in tretja alineja šestega odstavka 199.b člena ZV-1 ter prvi odstavek in prva poved drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 199.e člena ZV-1 so torej v delu, v katerem se nanašajo na rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pred uveljavitvijo ZV-1C, to je pred 21. 12. 2013, retroaktivne določbe. Vendar vsaka retroaktivnost sama po sebi še ni v neskladju z Ustavo. Po drugem odstavku 155. člena Ustave je dopustno, da posamezna zakonska določba učinkuje za nazaj pod izrecno določenimi pogoji. Drugi odstavek 155. člena Ustave določa več meril, pod katerimi je takšna retroaktivnost lahko ustavno dopustna, in sicer: 1) samo zakon lahko določi retroaktivnost, 2) samo posamezne zakonske določbe imajo lahko učinek za nazaj, vendar le tedaj, 3) kadar to zahteva javna korist in 4) če se s tem ne posega v pridobljene pravice.⁷² Vsa merila morajo biti izpolnjena kumulativno.⁷³

38. Prvo merilo je izpolnjeno, saj je navedena retroaktivnost določena z zakonom. Drugo merilo, tj. ali imajo le posamezne zakonske določbe učinek za nazaj, je treba razumeti varnostno, saj zakonodajalca omejuje, da to lahko stori le na predmetno zelo ozkem področju. Kot izjemo je treba to merilo razlagati ozko, kar bi pomenilo, da imajo lahko povratno veljavo samo tiste določbe zakona, za katere je to vsebinsko nujno in ki izpolnjujejo druge ustavne zahteve. Presoja, ali gre za posamezne določbe, ki imajo učinke za nazaj, mora temeljiti na materialnem oziroma vsebinskem merilu in pri tem izhajati iz razmerja med zakonom (kot celoto) in posameznimi določbami, ki povratno učinkujejo. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da gre v primeru, če zakon ureja vsebino, ki bi lahko veljala za naprej tudi brez zakonske določbe, ki učinkuje povratno, le za ustavno dopustno povratno učinkovanje posamezne zakonske določbe, in ne za ustavno nedopustno povratno učinkovanje zakona kot celote.⁷⁴

39. V obravnavanem primeru so bile izpodbijane retroaktivne določbe uzakonjene z ZV-1C, s katerim je zakonodajalec dopolnil prehodne določbe ZV-1. Spremembe in dopolnitve zakonskega besedila, ki jih določa novela, po njeni uveljavitvi postanejo del zakona, ki je bil z novelo spremenjen oziroma dopolnjen.⁷⁵ V razmerju do ZV-1 kot celote⁷⁶ izpodbijane zakonske določbe urejajo predmetno zelo ozko področje. Vendar pa za presojo, ali gre za dopustno retroaktivnost, ne more biti edino odločilno, da so bile izpodbijane retroaktivne določbe uzakonjene z ZV-1C in ne z novim zakonom. Nasprotno stališče bi pomenilo, da bi izbira zakonodajne tehnike sama po sebi lahko vplivala na izpolnjenost tega pogoja za dopustno retroaktivnost zakonske ureditve. Ključno je, da je zakonodajalec z izpodbijanimi določbami dopolnil le prehodne določbe ZV-1 in z njimi naknadno, z učinkom za nazaj, za časovno omejeno prehodno obdobje uzakonil dajatev za posebno rabo vode, ki ima podlago v načelu povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda, kot enemu izmed temeljnih načel ZV-1. Izpodbijane zakonske določbe tudi ne spreminjajo zasnove do tedaj veljavnega ZV-1/12, kar bi po vsebini terjalo sprejetje novega zakona.⁷⁷ Z njimi je zakonodajalec za nazaj uzakonil obveznost plačila rabe vode za obdobje njene dejanske rabe, kolikor naj bi bilo to nujno za vzpostavitev pravičnosti med uporabniki vode. Vsebina preostalih določb ZV-1, tudi tistih, ki so bile v zakon dodane z ZV-1C, bi lahko veljala za naprej tudi brez izpodbijanih določb, ki učinkujejo povratno.⁷⁸ Zato je tudi drugo merilo iz drugega odstavka 155. člena Ustave, tj. da imajo le posamezne zakonske določbe učinek za nazaj, izpolnjeno.

40. Nadaljnje merilo dopustnosti povratnega učinka zakonskih določb je, da navedeno retroaktivnost zahteva javna korist. Po ustaljeni ustavnosodni presoji lahko povratno učinkovanje upraviči le posebna, prav povratno učinkovanje predpisa utemeljujoča javna korist, brez katere ne bi bilo mogoče doseči zasledovanega cilja ureditve. Za izkazovanje javnega interesa, ki izjemoma terja uveljavljanje zakonske določbe za nazaj, zato ni mogoče brez pridržka uporabiti argumentov, ki utemeljujejo ureditev v delu, ki velja za naprej. Drugačno stališče bi razvodenilo pomen ustavne prepovedi povratne veljave pravnih aktov iz prvega odstavka 155. člena Ustave.⁷⁹ Odstop od prepovedi povratnega učinkovanja lahko torej javna korist upraviči le, če ji brez povratnega učinka predpisa ni moč ugoditi.⁸⁰ Taka javna korist pa mora biti glede na to, da se z njo utemeljuje izjema od ustavne prepovedi povratnega učinkovanja predpisa (izjeme pa je treba razlagati restriktivno), v zakonodajnem postopku posebej ugotovljena⁸¹ in pojasnjena. Zakonodajalec mora torej povratno učinkovanje pravne norme utemeljiti že v samem zakonodajnem gradivu. Te utemeljitve, kadar gre za presojo po drugem odstavku 155. člena Ustave, ne morejo nadomestiti morebitna kasnejša (po zaključenem zakonodajnem postopku prvič podana) utemeljevanja ciljev zakona, ki iz zakonodajnega gradiva niso razvidna.⁸² Zahteva po navedbi razlogov, ki utemeljujejo želeni povratni učinek ukrepa, izhaja tudi iz sodne prakse SEU.⁸³ Pri presoji, ali namen, ki ga posamezni ukrep želi doseči, upravičuje njegov povratni učinek, SEU upošteva dejanske in pravne okoliščine posameznega primera.⁸⁴

41. Iz Predloga ZV-1C izhaja, da je zakonodajalec z dopolnitvijo ZV-1 med drugim želel urediti plačilo za vodno pravico v obdobju neplačevanja po 1. 1. 2005. Med razlogi za sprejetje zakona predlagatelj navaja (1) pomanjkljivo izvajanje dotedanje ureditve, ki je privedlo do različnih primerov rabe vode brez vodnega dovoljenja in brez plačila za obremenjevanje voda ter s tem do kršitev predpisov o vodah in Okvirne direktive o vodah, ter (2) ugotovitve Računskega sodišča, da je s tem, ko subjektom ni bila odmerjena dajatev za izkoriščanje vodnih virov, kršeno načelo enake obravnave vseh subjektov na trgu, zaradi česar je potrebna izvedba popravljalnih ukrepov priprave ustreznih pravnih podlag. Cilji, ki jih je zakonodajalec zasledoval z ZV-1C, so (1) zagotavljanje enakosti oziroma enake obravnave vseh, ki vodo rabijo, pa jim je bila pravica podeljena v nekem trenutku ali jim še ni bila podeljena, pa bi jim morala biti; (2) finančna izenačitev uporabnikov vode ob izogibanju njihovi dodatni prekomerni obremenitvi ter (3) proračunska vzdržnost. Uzakonitev nadomestila za rabo vode naj bi služila zagotavljanju načela enakopravnosti in upoštevanju načela pravičnosti, enakopravna obravnava vseh vlagateljev pa naj bila v javnem interesu. Predlagatelj zakona javni interes dodatno utemeljuje z izpadom prihodkov v državni proračun v obdobju od uveljavitve ZV-1/02 do uveljavitve ZV-1C in prihodki, ki jih izpodbijana ureditev omogoča za naslednjih 30 let, s čimer naj bi bilo omogočeno do zdaj okrnjeno opravljanje nalog države.

42. Ne glede na nedosledno razlikovanje med pojmoma nadomestilo za rabo vode in plačilo za vodno pravico je iz Predloga ZV-1C očitno razvidno, da se razlogi, s katerimi je zakonodajalec utemeljil posebno javno korist za sprejetje zakonske ureditve s povratnim učinkom, nanašajo na obe dajatvi.⁸⁵ Očitek predlagatelja, da zakonodajalec ni navedel razlogov za povratno učinkovanje ureditve načina izračuna višine plačila vodne pravice za nazaj, zato ni utemeljen.

43. Ker so razlogi, s katerimi je zakonodajalec utemeljil javno korist za povratni učinek nadomestila za rabo vode in plačila za vodno pravico, isti, je Ustavno sodišče izpolnjevanje tega merila presojalo sočasno za obe dajatvi.

44. Predlagatelj utemeljeno opozarja, da posebne javne koristi v smislu drugega odstavka 155. člena Ustave ni mogoče utemeljiti zgolj s predvidenimi prilivi v proračun. Posebnih razlogov, zaradi katerih bi bila z vidika proračunske vzdržnosti potrebna uvedba izpodbijanih vodnih dajatev s povratnim učinkom, iz Predloga ZV-1C ni moč razbrati. Teh tudi Državni zbor v odgovoru na zahtevo ne pojasni. Vlada v svojem mnenju sicer izpostavlja dozdajšnje pomanjkanje in izjemen pomen dodatnih sredstev za izvajanje javnih služb urejanja voda z vidika zagotavljanja poplavne varnosti, vendar pa tudi ta argument, ki lahko kvečjemu upravičuje uvedbo javnih dajatev na področju upravljanja z vodami nasploh (za naprej), za utemeljitev dajatev s povratnim učinkom ne zadošča.

45. Utemeljevanje posebne javne koristi z zahtevo po odpravi kršitev prava EU temelji na zmotni predpostavki, da Direktiva 2000/60/ES terja povračilo stroškov vsakršne storitve za rabo vode. V tej odločbi je že bilo pojasnjeno, da Direktiva 2000/60/ES države članice zavezuje glede cilja (ohranjanje in izboljšanje kakovosti vode), glede izvajanja načela povrnitve stroškov za rabo vode, ki služi uresničevanju tega cilja, pa imajo države članice široko polje proste presoje, vključno s tem, ali in v kolikšni meri bodo ukrep povrnitve stroškov uporabile za posamezno rabo vode (glej 26. točko obrazložitve). Da bi bilo ob odsotnosti izpodbijanih dajatev za rabo vode ogroženo doseganje ciljev, h katerim je država zavezana na podlagi navedene direktive,⁸⁶ pa ne izhaja niti iz zakonodajnega gradiva niti iz navedb Državnega zbora in Vlade.

46. Prav tako posebne javne koristi sama po sebi ne utemeljuje okoliščina, ki jo kot ključno navajata Državni zbor in Vlada, tj. da ZV-1C predstavlja izvedbo popravljalnih ukrepov Računskega sodišča v zvezi z revizijo o izvajanju Zakona o vodah za leti 2009 in 2010. Ugotovitve Računskega sodišča – kolikor se raztezajo na področje izvajanja vodne pravice na podlagi vodnega dovoljenja⁸⁷ – v okviru revizije smotrnosti ravnanja Ministrstva za okolje in prostor na področju okoljskih dajatev za rabo vode ne morejo upravičiti protiustavnega povratnega učinka zakonskih določb.⁸⁸ Zakonodajalca namreč tudi pri izvrševanju popravljalnih ukrepov zavezuje prvi odstavek 153. člena Ustave, po katerem morajo biti zakoni v skladu z Ustavo. Zato je treba presoditi, ali je zagotovitev enake obravnave uporabnikov vode kot zatrjevani cilj popravljalnih ukrepov in izpodbijanih zakonskih določb posebna javna korist v smislu drugega odstavka 155. člena Ustave.

47. V tej odločbi je že bilo pojasnjeno, da je v skladu z načelom povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda, kamor spada tudi posebna raba voda,⁸⁹ dolžan uporabnik vodnega javnega dobra nositi stroške, ki nastanejo zaradi rabe okolja. Plačilo za vodno pravico, kot jo je zakonodajalec uredil v 123. členu ZV-1, je skupaj z vodnim povračilom namenjeno kritju stroškov vode kot naravnega vira⁹⁰ in kot tako služi uresničevanju načela plačila za obremenjevanje voda z vključitvijo okoljskih stroškov v ceno končnega proizvoda.⁹¹ Za presojo obstoja posebne javne koristi, ki je zahtevala določitev obveznosti plačila okoljskih dajatev za rabo vode v obdobju pred uveljavitvijo izpodbijane zakonske ureditve, je zato odločilno, da uporabniki vode, ki so naslovniki izpodbijanih zakonskih določb, v spornem obdobju rabe vode, ki presega njeno splošno rabo, niso (v celoti) plačali. Ker je vodno pravico za rabo vode za proizvodnjo pijač v skladu z ZV-1 mogoče pridobiti na podlagi koncesije⁹² ali vodnega dovoljenja⁹³ in ker so bili ti akti posameznim uporabnikom izdani v različnih obdobjih, je med položaji proizvajalcev pijač na trgu prišlo do precejšnjih razlik. Uzakonitvi dajatev s povratnim učinkom, ki sta usmerjeni v odpravo neenakosti med subjekti na trgu, v tem okviru ni mogoče odreči utemeljenosti. To velja še toliko bolj ob upoštevanju okoliščine, da je nastala neenakost posledica kršitve načela povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda, kot izraza temeljnega načela varstva okolja, da je povzročitelj tisti, ki mora kriti vse stroške, nastale z obremenjevanjem okolja.

48. Pri tem ni mogoče prezreti okoliščine, da so vzroki za nastali neenak položaj uporabnikov vode na trgu povsem na strani države, oziroma natančneje, zakonodajne in izvršilne veje oblasti. Zakonodajalec v ZV-1/02 ni predvidel ustreznih izjem glede začetka plačevanja za posebno rabo vode, ki bi državi omogočila zaračunavanje vode pred izdajo vodnega dovoljenja, niti ni predvidel roka za odločitev o vlogah za izdajo vodnega dovoljenja. Obenem Vlada kljub zakonskemu pooblastilu iz četrtega odstavka 123. člena ZV-1/02 in dveletnemu roku za sprejetje ustreznega izvršilnega predpisa⁹⁴ vse do zdaj še ni predpisala podrobnejših meril za določitev roka, načina in višine plačila za vodno pravico za primere, ko je vodna pravica pridobljena na podlagi vodnega dovoljenja. Predlagatelj ima pri tem prav, da dopuščanje posebne rabe vode brez plačila za vodno pravico ne izkazuje javne koristi za povratno učinkovanje izpodbijanih določb. Načelo trajnostne rabe vode in ustavno varstvo naravnega (vodnega) javnega dobra, ki utemeljujeta uzakonitev plačevanja posebne rabe vode, sama po sebi ne moreta utemeljiti zahtevane javne koristi, ki izjemoma terja uveljavitev zakonske določbe za nazaj.⁹⁵ Vendar pa zamuda države pri izvrševanju njene ustavne dolžnosti varstva okolja, v okvir katere spada tudi obveznost celostne ureditve področja posebne rabe vodnih virov, ne pomeni, da zakonodajalec ne bi smel izjemoma za nazaj predpisati okoljskih dajatev za posebno rabo vode, kadar je posledica sistemsko neurejenega področja plačila za posebno rabo vode neenak položaj uporabnikov vode na trgu, prav z namenom odprave tovrstne neenakosti. Vzpostavitev enakosti je tista javna korist, ki terja povratni učinek okoljskih dajatev in ki je bila v obravnavanem primeru v zakonodajnem gradivu tudi ustrezno utemeljena. V okoliščinah obravnavanega primera je tovrstna odprava posledic dotedanje zamude države zato utemeljena z vidika merila posebne javne koristi iz drugega odstavka 155. člena Ustave, kolikor se z njo ne posega v pridobljene pravice prizadetih oseb.⁹⁶

49. Glede na navedeno se je moralo Ustavno sodišče opredeliti še do zadnjega kumulativno določenega merila, ob izpolnjevanju katerega Ustava izjemoma dopušča povratni učinek posameznih določb zakona, tj. da se s tem ne posega v pridobljene pravice. Pri tem ni sledilo očitku Državnega zbora, da predlagatelj ni navedel, v katere pridobljene pravice naj bi izpodbijana zakonska ureditev sploh posegala. Predlagatelj je namreč opozoril, da kljub drugačni navedbi v Predlogu ZV-1C iz slednjega obenem izhaja, da se je predlagatelj zakona zavedal, da predlagane zakonske rešitve posegajo v pridobljene pravice. Zakonodajno gradivo to potrjuje. V Predlogu ZV-1C je predlagatelj ustavno skladnost predlaganih dajatev utemeljil tudi ob upoštevanju t. i. strogega testa sorazmernosti,⁹⁷ iz Odgovora ministrstva pa celo izrecno izhaja, da gre v obravnavanem primeru za situacijo, primerljivo s tisto v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998 (Uradni list RS, št. 56/98, in OdlUS VII, 150), v kateri je Ustavno sodišče poseg v pridobljene pravice dopustilo pod pogoji iz 15. člena Ustave.⁹⁸

50. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je prepoved retroaktivnega poseganja v pridobljene pravice v bistvu tisti del vsake od (pridobljenih) pravic, ki ima ustavno naravo.⁹⁹ Pridobljene pravice niso le zakonske in ustavne pravice, temveč so z njimi zajeti tudi nastali pravni položaji.¹⁰⁰ Iz odločitev Ustavnega sodišča, sprejetih na področju davkov, nadalje izhaja, da lahko davčna obveznost nastopi šele po uveljavitvi zakona in njegovi poprejšnji objavi in da določitev davčne obveznosti za nazaj posega v pridobljeno pravico razpolaganja z dohodkom.¹⁰¹ Naknadna obremenitev z davčno obveznostjo, ki je zavezanec ni mogel oziroma moral pričakovati, posega v zavezančevo pravico razpolagati s svojim premoženjem tako, kot so mu omogočali predpisi pred uzakonitvijo te obveznosti.¹⁰²

51. Ker gre v obravnavanem primeru za področje, ki je urejeno tudi na ravni EU, so pri presoji, ali je zadoščeno temu merilu, upoštevna tudi stališča SEU, sprejeta v zvezi z zahtevo po spoštovanju legitimnih pričakovanj prizadetih posameznikov kot merila za dopustno retroaktivnost. Namen načela legitimnih pričakovanj, kot je urejeno v pravu EU, je zagotoviti predvidljivost pravnih položajev in razmerij, ki jih ureja pravo EU.¹⁰³ To velja še posebej tedaj, ko gre za pravila, ki imajo finančne posledice.¹⁰⁴ SEU se pri presoji, ali določen ukrep krši legitimna pričakovanja prizadetih posameznikov, opira na merilo predvidljivosti ukrepa.¹⁰⁵ Tako se na legitimna pričakovanja ni mogoče sklicevati, če je razumno predvidljivo, da bo napovedani ukrep imel retroaktivno veljavo. V okviru testa predvidljivosti SEU preverja, ali bi skrben in dobro obveščen subjekt spremembo predpisa lahko predvidel.¹⁰⁶ SEU je tudi že sprejelo stališče, da novo pravno pravilo, ki se uporablja za predhodno nastale položaje, krši načelo prepovedi retroaktivnosti pravnih aktov, če a posteriori in nepredvidljivo spreminja porazdelitev okoljskih stroškov, saj so se lahko gospodarski subjekti v okviru poslovnih transakcij upravičeno oprli na porazdelitev teh stroškov, določeno v takrat veljavni zakonodaji.¹⁰⁷ Pri presoji, ali retroaktivni ukrep ustrezno spoštuje legitimna pričakovanja prizadetih oseb, je treba upoštevati vse okoliščine konkretnega primera.

52. Ustavna prepoved povratnega posega v pridobljene pravice v primerih, kakršne zadevajo izpodbijane zakonske norme, ne ščiti pravice do posebne rabe vode brez plačila. Raba vode, ki presega njeno splošno rabo, brez plačila ni uporabnikova pravica. Pravne narave pridobljene pravice v smislu drugega odstavka 155. člena Ustave posebna raba vode brez plačila tudi ne more pridobiti s potekom časa, ki je posledica zamude države pri vzpostavitvi pravne podlage za odmero tega plačila. Navedeno velja tako v primeru, ko gre za izvrševanje vodne pravice na podlagi (delnega) vodnega dovoljenja, kot v primeru, ko gre za dejansko rabo vode v času, ko o uporabnikovi zahtevi za izdajo vodnega dovoljenja še ni bilo dokončno odločeno. Vendar pa je z ustavno prepovedjo iz drugega odstavka 155. člena Ustave varovan posameznikov pravni položaj, da mu država ne bo za nazaj določila obveznosti plačila javne dajatve, ki je pred njeno uveljavitvijo ni bil dolžan in ni mogel pričakovati.

53. Nadomestilo za rabo vode in plačilo za vodno pravico, kot ju je zakonodajalec predpisal z ZV-1C, sta sicer novi javni dajatvi, vendar pa je bila obveznost plačila za posebno rabo vode za njune zavezance predvidljiva. Zakonska ureditev posebne rabe vode pred njuno uzakonitvijo pri zavezancih ni mogla ustvariti legitimnega pričakovanja, da lahko vodo rabijo brez plačila. Uporabniki vode, ki so vodo rabili pred izdajo vodnega dovoljenja, so se po pravočasni vložitvi zahteve za njegovo izdajo lahko zanesli le na to, da zoper njih ne bo uveden inšpekcijski postopek, medtem ko brezplačne rabe vode niso mogli utemeljeno pričakovati. Prav tako se imetniki vodnih dovoljenj, ki jim plačilo za vodno pravico ni bilo odmerjeno, na legitimna pričakovanja, ki bi jih varoval pravni red, ne morejo sklicevati. Še zlasti to velja v primerih, kot je obravnavani, ko sta bili revidentki izdani delni vodni dovoljenji, iz obeh pa izhaja, da bo plačilo za vodno pravico odmerjeno naknadno z dopolnilno odločbo. Ob jasni zakonski določbi, da se vodno dovoljenje podeli le proti plačilu, so se uporabniki voda mogli in morali zavedati, da jim je lahko naloženo plačilo za posebno rabo vode. Ob tem je treba upoštevati, da posameznik tudi v primeru, ko ne more predvideti povratnega učinka ukrepa, ne more upravičeno pričakovati koristi, ki bi bila v nasprotju z nameni zakonodaje, veljavne v času njegovega dejanja oziroma transakcije.¹⁰⁸ Določitev obveznosti nadomestila za rabo vode oziroma plačila za vodno pravico za nazaj, pa čeprav gre po vsebini za drugačni dajatvi, kot je bila predvidena z ZV-1/02, zato sama po sebi ne posega v pridobljene pravice tistih, ki jim je bilo vodno dovoljenje izdano pred uveljavitvijo ZV-1C.

54. Vendar pa pristojnost države, da odmeri plačilo za posebno rabo vode, ni časovno neomejena. Načelo pravne varnosti in načelo zaupanja posameznika v pravo (2. člen Ustave) terjata, da se v določenem časovnem obdobju odpravi negotovost posameznika¹⁰⁹ in država javno dajatev odmeri in izterja. Zagotavljanje pravne varnosti kot namen zastaralnih rokov priznava tudi SEU.¹¹⁰ Ker po drugi strani zastaranje omogoča trajno utrditev prvotno protipravnih pravnih položajev, je določitev dolžine zastaralnega roka zato odvisna od tehtanja med zahtevami po pravni varnosti in zahtevami po zakonitosti glede na zgodovinske in družbene okoliščine, ki prevladujejo v družbi v določenem obdobju, odločitev o tem pa je v pristojnosti zakonodajalca.¹¹¹ Ker pravo EU zastaranja vodnih dajatev ne ureja, so edino upoštevna pravila nacionalnega prava, ob spoštovanju načel učinkovitosti in enake obravnave.¹¹²

55. ZV-1 vprašanja zastaranja pravice do odmere plačila za vodno pravico, kot je urejeno v 123. členu ZV-1, ne ureja.¹¹³ V takih primerih je treba upoštevaje načela pravne varnosti pravno praznino zapolniti ob analogni uporabi ustreznih obstoječih pravil o zastaranju.¹¹⁴ Ker je o obveznosti plačila za vodno pravico treba zavezancu za plačilo te dajatve izdati upravno odločbo, ki vzpostavlja izvršilni naslov za prisilno izterjavo obveznosti, je ta obveznost kot takšna sorodna davkom, zastaranje katerih je urejeno s pravnimi pravili Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 32/12, 94/12, 111/13, 90/14, 91/15, 63/16, 69/17, 36/19, 66/19 in 163/22 – v nadaljevanju ZDavP-2).¹¹⁵ Pravica oziroma pristojnost države do odmere plačila za vodno pravico kot javne dajatve glede na navedeno zastara v petih letih od dneva, ko bi bilo treba plačilo za vodno pravico napovedati, obračunati, odtegniti oziroma odmeriti.¹¹⁶ Petletni zastaralni rok je določen tudi za zastaranje terjatev iz koncesijske pogodbe, kadar je vodna pravica pridobljena na podlagi koncesije.¹¹⁷ Načelo enake obravnave zavezancev za plačilo (drugi odstavek 14. člena Ustave) terja, da proizvajalci pijač, ki jim je bilo izdano delno vodno dovoljenje, plačilo za vodno pravico pa jim vse do uveljavitve ZV-1C ni bilo odmerjeno, niso v slabšem položaju od proizvajalcev pijač, ki imajo vodno pravico na podlagi koncesije, zgolj zato, ker jim je bilo plačilo na vodno pravico naloženo za nazaj. Enako mora veljati tudi za proizvajalce pijač, ki so vodo rabili pred pridobitvijo vodnega dovoljenja, a po pravočasni vložitvi zahteve za njegovo izdajo, saj je bil sam trenutek izdaje vodnega dovoljenja odvisen od ravnanja upravnega organa. Na podlagi navedenega je zato treba šteti, da je nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za rabo vode v letih 2005–2007, ki bi ju bilo treba ob ustrezni podzakonski ureditvi napovedati oziroma odmeriti v letih 2006–2008, ob uveljavitvi ZV-1C že zastaralo. Pri tem je treba upoštevati tudi, da Državni zbor in Vlada nista pojasnila vzrokov za zamudo pri izdaji izvršilnega predpisa, ki bi omogočil pravočasno odmero plačil za vodno pravico. V okoliščinah navedenega primera je zamuda pri izdaji dovoljenj in izvršilnega predpisa pri naslovnikih norm osnovala legitimno pričakovanje, da država teh dajatev po določenem času ne bo več terjala.¹¹⁸ S potekom časa, v katerem bi terjatev države za plačilo vodne pravice za posamezno leto zastarala, so tako naslovniki pridobili pravno varovano upravičenje zoper obveznost plačila javne dajatve za posebno rabo vode. Izpodbijane določbe zato v delu, kolikor je na njihovi podlagi mogoče zaračunati nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za dejansko rabo vode pred letom 2008, posegajo v pridobljene pravice teh uporabnikov vode.

56. Vendar pridobljene pravice varstva ne uživajo absolutno. Po ustaljeni ustavnosodni presoji je vanje mogoče posegati v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave.¹¹⁹ Ob tem, da lahko poseg v človekove pravice temelji le na ustavno dopustnem, stvarno upravičenem cilju, je treba vselej oceniti še, ali je izpodbijana ureditev v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Oceno, ali ne gre morda za prekomeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti,¹²⁰ ki obsega presojo primernosti in nujnosti posega ter presojo njegove sorazmernosti v ožjem smislu.¹²¹

57. Cilj izpodbijane ureditve je naknadna vzpostavitev enakopravne obravnave vlagateljev zahtev za izdajo vodnega dovoljenja za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz javnega vodovoda, ne glede na to, ali so vodo rabili po dokončnosti vodnega dovoljenja ali že pred tem. Izpodbijana ureditev nedvomno sledi ustavno dopustnemu in stvarno upravičenemu cilju, kar je izkazano že s tem, da je za uveljavitev izpodbijane ureditve podana javna korist.¹²² Pri oceni primernosti ukrepa Ustavno sodišče presoja, ali je poseg primeren za dosego zasledovanega cilja. Poseg je primeren za uresničitev želenega, ustavno dopustnega cilja, če je z njim ta cilj mogoče doseči. Uzakonitvi navedenih dajatev za nazaj sicer ni mogoče na splošno odreči primernosti za naknadno vzpostavitev enake obravnave proizvajalcev pijač na trgu. Izpodbijani dajatvi namreč v svojem bistvu pomenita naložitev obveznosti plačila za rabo vode tistim, ki so vodo v upoštevnem obdobju rabili, pa zanjo niso plačali, in na ta način njihovo izenačitev s tistimi primerljivimi uporabniki vode (proizvajalci pijač), ki so posebno rabo vode v upoštevnem obdobju plačevali. Tega pa za izpodbijani ukrep ni mogoče reči v delu, v katerem izpodbijani dajatvi posegata v pridobljene pravice uporabnikov vode. Ukrep, ki naslovnike postavlja v slabši položaj od uporabnikov vode, s katerimi želi naslovnike norm ukrep izenačiti (glej 55. točko obrazložitve), je v protislovju s ciljem, ki ga želi doseči, tj. z vzpostavitvijo enakega položaja uporabnikov vode. Naknadna določitev obveznosti plačila izpodbijanih dajatev za rabo vode za obdobje, glede katerega bi ob pravočasni vzpostaviti pravne podlage za njuno odmero obveznost plačila že zastarala, zato ni primeren ukrep za dosego zasledovanega cilja. Ker je Ustavno sodišče presodilo, da poseg ni primeren za dosego zasledovanega cilja, se z nujnostjo posega in drugimi kriteriji testa sorazmernosti ni ukvarjalo.

58. Glede na navedeno je Ustavno sodišče presodilo, da so peti odstavek in tretja alineja šestega odstavka 199.b člena ter prvi odstavek in prva poved drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 199.e člena ZV-1, kolikor se na njihovi podlagi lahko zaračuna nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pred 1. 1. 2008, v neskladju z drugim odstavkom 155. člena Ustave, s tem pa tudi s prepovedjo povratne veljave zakona iz prvega odstavka 155. člena Ustave.

59. Ustavno sodišče je zato razveljavilo peti odstavek in tretjo alinejo šestega odstavka 199.b člena ter prvi odstavek in prva poved drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 199.e člena ZV-1, kolikor se na njihovi podlagi lahko zaračuna nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, pred 1. 1. 2008 (1. točka izreka). Kolikor se na podlagi teh določb lahko zaračuna nadomestilo za rabo vode oziroma plačilo za vodno pravico za rabo vode za proizvodnjo pijač, ki se odvzema iz objektov in naprav, namenjenih oskrbi s pitno vodo, v obdobju od 1. 1. 2008 do 21. 12. 2013, pa je ugotovilo, da peti odstavek in tretja alineja šestega odstavka 199.b člena ter prvi odstavek in prvi stavek drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 199.e člena ZV-1 niso v neskladju z Ustavo (2. točka izreka).

60. Ustavno sodišče pri tem posebej opozarja, da ugotovitev, da izpodbijane zakonske določbe deloma zadostijo merilom za dopustno retroaktivnost iz 155. člena Ustave, ne pomeni, da ja táko delno in povratno urejanje dajatev za rabo vode tudi sicer ustrezno. Nedopustno je, da ob zakonskem pooblastilu iz 123. člena ZV-1 in roku za sprejetje podzakonskega predpisa, ki se je iztekel že leta 2004, ta do zdaj še ni bil sprejet ter da kljub več pozivom Računskega sodišča, ki segajo v leto 2013, področje okoljskih dajatev za rabo vode še vedno ni urejeno. Odločitev Ustavnega sodišča zato ne sme biti razumljena kot razbremenitev obveznosti zakonodajalca in Vlade, da spoštujeta svoje ustavnopravne zaveze k skrbi za visoko raven varstva okolja in to področje v najkrajšem možnem času ustrezno uredita.

61. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi na podlagi 43. in 21. člena ter prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Ustavno sodišče je 1. in 3. točko izreka sprejelo soglasno. Točko 2 izreka je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnica Mežnar ter sodnika Čeferin in Svetlič.

Dr. Matej Accetto

predsednik

¹ Predlagatelj se pri tem sklicuje tudi na sodbe Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevi Racke proti Hauptzollamt Mainz, C-98/78, z dne 25. 1. 1979, 20. točka obrazložitve, zadevi Decker proti Hauptzollamt Landau, C-99/78, z dne 25. 1. 1979, 8. točka obrazložitve, in združenih zadevah Zuckerfabrik Süderdithmarschen in Zuckerfabrik Soest proti Hauptzollamt Itzehoe in Hauptzollamt Paderborn, C-143/88 in C-92/89, z dne 21. 1. 1991, 49. točka obrazložitve.

² Državni zbor se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-158/11 z dne 28. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 11), 26. točka obrazložitve.

³ Državni zbor se pri tem sklicuje na sodbo SEU v združenih zadevah Zuckerfabrik Süderdithmarschen in Zuckerfabrik Soest proti Hauptzollamt Itzehoe in Hauptzollamt Paderborn.

⁴ Sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-143/13 z dne 2. 10. 2014 in št. U-I-205/13 z dne 18. 9. 2013.

⁵ Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-39/15 z dne 19. 11. 2015.

⁶ Tako na primer odločba Ustavnega sodišča št. U-I-397/20 z dne 2. 12. 2021 (Uradni list RS, št. 196/21, in OdlUS XXVI, 37), 5. točka obrazložitve, ter sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-186/15 z dne 7. 4. 2016 in št. U-I-187/15 z dne 14. 7. 2016.

⁷ Sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-189/13 z dne 18. 9. 2013 in št. U-I-204/15 z dne 3. 3. 2016.

⁸ Revidentki sta bili delni vodni dovoljenji št. 35504-773/2004 in št. 35504-778/2004 izdani 25. 4. 2005.

⁹ Glej 195. člen ZV-1.

¹⁰ Glej B. M. Zupančič v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 112–116.

¹¹ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-195/16 z dne 17. 9. 2020 (Uradni list RS, št. 134/20, in OdlUS XXV, 20), 20. in 21. točka obrazložitve.

¹² Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-98/95 z dne 11. 7. 1996 (Uradni list RS, št. 44/96, in OdlUS V, 118), 21. točka obrazložitve.

¹³ Kot naravno javno dobro jih opredeljuje ZV-1 v prvem odstavku 15. člena in v 30. členu. Z ustavnim zakonom, sprejetim že po uveljavitvi izpodbijane zakonske ureditve (Ustavni zakon o spremembah III. poglavja Ustave Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 75/16 – UZ70a), so vodni viri postali ustavna kategorija, njihovo varstvo pa z opredelitvijo, da so javno dobro v upravljanju države, povzdignjeno na ustavno raven (drugi odstavek 70.a člena Ustave).

¹⁴ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-182/16 z dne 23. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 163/21, in OdlUS XXVI, 30), 24. točka obrazložitve, in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-25/17 z dne 9. 6. 2022, 13. točka obrazložitve.

¹⁵ Primerjaj B. M. Zupančič v: L. Šturm (ur.), nav. delo, str. 112 in 116, in R. Knez v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, del 1: Človekove pravice in temeljne svoboščine, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 577.

¹⁶ Prvi odstavek 108. člena ZV-1.

¹⁷ Prvi odstavek 118. člena ZV-1.

¹⁸ Drugi odstavek 125. člena v zvezi s prvim odstavkom 118. člena ZV-1.

¹⁹ Več o pravicah rabe vode na podlagi prej veljavnih predpisov glej A. Viler Kovačič, Priznanje vodnih pravic, Pravna praksa, št. 3 (2008), str. 12–13.

²⁰ Četrti odstavek 199. člena ZV-1.

²¹ Peti in šesti odstavek 199. člena ZV-1.

²² Primerjaj 12. člen Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22 in 23/24 – ZVO-2).

²³ Glej N. de Sadeleer, EU Law and the Internal Market, Oxford University Press, Oxford 2014, str. 58.

²⁴ Točka 4 3. člena ZV-1.

²⁵ Tretji odstavek 6. člena ZV-1.

²⁶ Drugi odstavek 123. člena ZV-1.

²⁷ Prvi in drugi odstavek 124. člena ZV-1. Primerjaj tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-215/11, Up-1128/11, 11. točka obrazložitve.

²⁸ Tretja alineja drugega odstavka 199.g člena, 199.č člen in peti odstavek 199.e člena v zvezi s 199.č členom ZV-1.

²⁹ Prvi odstavek 6. člena ZV-1, kot je bil dopolnjen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 40/14 – v nadaljevanju ZV-1D). Glede pred to zakonsko spremembo sprejetega stališča o pravni naravi plačila za vodno pravico glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-215/11, Up-1128/11.

³⁰ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-257/09 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 37/11), 26. točka obrazložitve. Primerjaj tudi E. Kerševan in J. Podlipnik (ur.), Splošno davčno pravo, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2023, str. 145.

³¹ Prvi odstavek 199.c člena in tretji odstavek 199.e člena ZV-1.

³² Peti odstavek 199.c člena in četrti odstavek v zvezi s petim odstavkom 199.e člena ZV-1.

³³ Tretji odstavek 162. člena ZV-1.

³⁴ Primerjaj E. Kerševan in J. Podlipnik (ur.), nav. delo, str. 155. Primerjaj tudi sklep Ustavnega sodišča št. U-I-60/17, Up-347/17 z dne 23. 5. 2019, 16. točka obrazložitve.

³⁵ Med predlagateljem in Državnim zborom tudi sicer ni spora o pravni naravi navedenih obveznosti. Iz vlog obeh udeležencev izhaja njuno naziranje, da gre za javni dajatvi.

³⁶ Več o deljeni pristojnosti med državami članicami in EU glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-455/18 z dne 20. 1. 2022, 20. točka obrazložitve.

³⁷ Tako prav tam.

³⁸ Prvi odstavek 191. člena PDEU.

³⁹ Člen 1 Direktive 2000/60/ES.

⁴⁰ Glej tudi Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij, Načrt za varovanje evropskih vodnih virov, COM(2012) 673 final, z dne 14. 11. 2012, poglavje 2.3.

⁴¹ Sodbi SEU v zadevah Komisija proti Luksemburgu, C-32/05, z dne 30. 11. 2006, 50. točka obrazložitve, in Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C-461/13, z dne 1. 7. 2015, 34. točka obrazložitve.

⁴² Tako že sodba SEU v zadevi Komisija proti Luksemburgu, 41. točka obrazložitve.

⁴³ Sodba SEU v zadevi Komisija proti Nemčiji, C-525/12, z dne 11. 9. 2014, 48. točka obrazložitve.

⁴⁴ Prav tam, 51. in 55. točka obrazložitve.

⁴⁵ Sodba SEU v združenih zadevah Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) in drugi proti Administración General del Estado, od C-105/18 do C-113/18, z dne 7. 11. 2019, 35. točka obrazložitve.

⁴⁶ P. E. Lindhout in H. F. M. W. Van Rijswick, The effectiveness of the Principle of Recovery of the costs of water services jeopardized by the European Court of Justice - Annotations on the Judgement in C-525/12, Journal of European Environmental & Planning Law, št. 12 (2015), str. 87.

⁴⁷ Tretji odstavek 288. člena PDEU. Glej tudi na primer sodbo SEU v zadevi Komisija proti Španiji, C-151/12, z dne 24. 10. 2013, 27. točka obrazložitve.

⁴⁸ Glej Program ukrepov upravljanja voda (sklep Vlade št. 35500-10/2023/5 z dne 23. 10. 2023), dostopen na: Program ukrepov upravljanja voda | GOV.SI, str. 100–101.

⁴⁹ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-64/22, U-I-65/22 z dne 17. 11. 2022 (Uradni list RS, št. 157/22), 20. točka obrazložitve.

⁵⁰ Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-397/20 z dne 2. 12. 2021 (Uradni list RS, št. 196/21, in OdlUS XXVI, 37), 9. točka obrazložitve in tam citirane odločitve.

⁵¹ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-65/08 z dne 25. 9. 2008 (Uradni list RS, št. 96/08, in OdlUS XVII, 49), 17. točka obrazložitve.

⁵² Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-285/10 z dne 7. 6. 2012 (Uradni list RS, št. 48/12), 8. točka obrazložitve.

⁵³ Glej J. Podlipnik v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, 2. del, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 370.

⁵⁴ Tako na primer sodbi SEU v zadevah »Goed Wonen«, C-376/02, z dne 26. 4. 2005, 32. točka obrazložitve, ter Gerekens in Procola, C-459/02, z dne 15. 7. 2004, 21. točka obrazložitve.

⁵⁵ Glej v tem smislu sodbi SEU v zadevah Rosneft, C-72/15, z dne 28. 3. 2017, 161. točka obrazložitve, in Italija proti Svetu, C-611/17, z dne 30. 4. 2019, 111. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa.

⁵⁶ Sodbi SEU v zadevah Racke proti Hauptzollamt Mainz, 20. točka obrazložitve, in Decker proti Hauptzollamt Landau, 8. točka obrazložitve.

⁵⁷ Glej sodbo SEU v zadevi Vysočina Wind a.s., C-181/20, z dne 25. 1. 2022, 49. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa.

⁵⁸ Sodbi SEU v zadevah »Goed Wonen«, 34. točka obrazložitve, ter Gerekens in Procola, 24. točka obrazložitve.

⁵⁹ Člen 4 ZV-1C.

⁶⁰ Tretji odstavek 123. člena ZV-1. Če je vodna pravica podeljena s koncesijo, je podlaga za izračun plačila za vodno pravico urejena v koncesijskem aktu in koncesijski pogodbi, če pa se vodna pravica pridobi z vodnim dovoljenjem, je višina plačila za vodno pravico določena v tem upravnem aktu (glej A. Viler Kovačič, (Ne)potrebno dvojno plačevanje?, Pravna praksa, št. 40–41 (2008), str. 21–23).

⁶¹ Primerjaj tretji odstavek 108. člena ZV-1/12.

⁶² Predlog ZV-1C, str. 7.

⁶³ Tako tudi predlog ZV-1C, str. 10, kjer je med razlogi za sprejetje navedeno: »Za rabo vode se uvaja institut plačila nadomestila za to rabo vode za čas, ko se je voda rabila, ni pa bilo podeljene koncesije […]«.

⁶⁴ V skladu s prvim odstavkom 199. člena ZV-1 je bilo treba vlogo vložiti v dveh letih od uveljavitve ZV-1/02.

⁶⁵ Tretji odstavek 199. člena ZV-1.

⁶⁶ Drugače kot na primer v primeru legalizacije nedovoljenih posegov v prostor, kjer zakonodajalec že tradicionalno ob legalizaciji teh posegov (tudi) zahteva plačilo nadomestila za degradacijo in uzurpacijo. Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-107/93 z dne 9. 12. 1993 (OdlUS II, 116).

⁶⁷ Glej prvi odstavek 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – ZUP).

⁶⁸ Točka 25 prvega odstavka 181. člena ZV-1.

⁶⁹ Glej drugi odstavek 123. člena ZV-1.

⁷⁰ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-215/11, Up-1128/11, 8. točka obrazložitve.

⁷¹ Glej Predlog ZV-1C, str. 27, obrazložitev 199.e člena ZV-1.

⁷² Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-185/10, Up-1409/10 z dne 2. 2. 2012 (Uradni list RS, št. 23/12, in OdlUS XIX, 33), 22. točka obrazložitve, št. U-I-196/14 z dne 5. 11. 2015 (Uradni list RS, št. 90/15), 26. točka obrazložitve, in št. U-I-64/22, U-I-65/22, 30. točka obrazložitve.

⁷³ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-196/14, 26. točka obrazložitve.

⁷⁴ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-64/22, U-I-65/22, 31. in 32. točka obrazložitve.

⁷⁵ Služba Vlade Republike Slovenije za zakonodajo, Nomotehnične smernice, 3., spremenjena in dopolnjena izdaja, Služba Vlade Republike Slovenije za zakonodajo, Ljubljana 2018, str. 130.

⁷⁶ Po ustaljenem nomotehničnem pristopu tudi Ustavno sodišče v postopkih za oceno ustavnosti in zakonitosti zakona, ki spreminja in dopolnjuje dotedanji zakon, presoja spremenjene in dopolnjene določbe slednjega (glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-16/21, U-I-27/21 z dne 18. 2. 2021, Uradni list RS, št. 28/21, 8. točka obrazložitve).

⁷⁷ Glej Služba Vlade Republike Slovenije za zakonodajo, nav. delo, str. 130.

⁷⁸ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-64/22, U-I-65/22, 31. in 32. točka obrazložitve.

⁷⁹ Primerjaj odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-340/96 z dne 12. 3. 1998 (Uradni list RS, št. 31/98, in OdlUS VII, 48), 8. točka obrazložitve, št. U-I-6/15, Up-33/15, Up-1003/15 z dne 5. 7. 2018 (Uradni list RS, št. 53/18, in OdlUS XXIII, 10), 35. točka obrazložitve, in št. U-I-397/20, 13. točka obrazložitve.

⁸⁰ F. Grad, Ustava in retroaktivnost pravnih predpisov, Pravna praksa, št. 19 (2016), str. 6–9.

⁸¹ Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-158/11, 26. točka obrazložitve, in št. U-I-196/14, 27. točka obrazložitve. Glej tudi M. Pavčnik, Teorija prava: prispevek k razumevanju prava, 6., pregledana in dopolnjena izdaja, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 217.

⁸² Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-113/17 z dne 30. 9. 2020 (Uradni list RS, št. 145/20, in OdlUS XXV, 21), 41. točka obrazložitve.

⁸³ Sodba SEU v združenih zadevah Diversinte in Iberlacta, C-260/91 in C-261/91, z dne 1. 4. 1993, 10. točka obrazložitve. Glej tudi sklep predsednika SEU v zadevi Ilford proti Komisiji, 1/84 R, z dne 1. 2. 1984, 19. točka obrazložitve, sodbi SEU v zadevah Crispoltoni, C-368/89, z dne 11. 7. 1991, 20. točka obrazložitve, in Sudholz, C-17/01, z dne 29. 4. 2004, 36. točka obrazložitve, ter sklepne predloge generalnega pravobranilca J. Mischoja v zadevah Crispoltoni, C-368/89, 17. točka obrazložitve, in Cargill proti Komisiji, C-248/89, 52. točka obrazložitve.

⁸⁴ Sodba SEU v združenih zadevah Zuckerfarbik Süderdithmarschen in Zuckerfabrik Soest proti Hauptzollamt Itzehoe in Hauptzollamt Paderborn, 50. točka obrazložitve.

⁸⁵ Predlagatelj ZV-1C na primer navaja: »Plačilo nadomestila za rabo vode predstavlja plačilo za rabo vode, ki bi ga uporabnik vode moral plačati na podlagi 123. člena [ZV-1], a mu to ni bilo zaračunano. Nadomestilo je zaračunano za vse obdobje, ko se je voda dejansko rabila. […] Gre torej za posamično določbo navedenega zakona zgolj in zaradi posledic izenačitve subjektov, ki vodo rabijo […]« ter: »Vodne pravice so bile podeljene v zelo različnih obdobjih oziroma o njih še ni bilo odločeno, kar povzroča neenako obravnavanje uporabnikov vode« in nadalje: »Prav tako je v javnem interesu enakopravno obravnavanje vseh vlagateljev, saj je bil položaj nekaterih tako neenakopraven; nekaterim vlagateljem so bile v navedenih letih koncesije podeljene, večini pa ne« in da »zaračunavanja vodne pravice, če je podeljena z vodnim dovoljenjem, ni mogoče reševati za nazaj s predpisom Vlade«.

⁸⁶ Primerjaj sodbo SEU v zadevi Komisija proti Nemčiji, 56. točka obrazložitve.

⁸⁷ Revizijsko poročilo, točka 4.1.1.f, str. 63.

⁸⁸ V postopku sprejemanja ZV-1C je Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora (v nadaljevanju ZPS) opozorila na ustavno spornost uvajanja izpodbijanih novih dajatev in obenem na to, da Računsko sodišče od ministrstva ni zahtevalo priprave zakonskih dopolnitev z uvedbo javne dajatve za nazaj (Mnenje ZPS št. 802-01/13-14 z dne 23. 10. 2013, str. 3).

⁸⁹ Točka 41 7. člena ZV-1.

⁹⁰ Tako tudi Predlog ZV-1C, str. 3.

⁹¹ Primerjaj Communication from the Commission, Environmental Taxes and Charges in the Single Market, COM(97) 9 final, z dne 26. 3. 1997.

⁹² Točka 1 prvega odstavka 136. člena ZV-1.

⁹³ Drugi odstavek 125. člena ZV-1.

⁹⁴ V skladu s prvim odstavkom 209. člena v zvezi z 217. členom ZV-1 bi morala Vlada izvršilni predpis sprejeti v dveh letih po uveljavitvi ZV-1/02, tj. do 10. 8. 2004.

⁹⁵ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-340/96, 8. točka obrazložitve.

⁹⁶ Primerjaj prav tam, 12. točka obrazložitve.

⁹⁷ Predlog ZV-1C, str. 9.

⁹⁸ Odgovor ministrstva, str. 3.

⁹⁹ Tako že odločba Ustavnega sodišča št. U-I-60/99 z dne 4. 10. 2001 (Uradni list RS, št. 91/01, in OdlUS X, 168), 24. točka obrazložitve.

¹⁰⁰ Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-285/10, 9. in 10. točka obrazložitve, in št. U-I-196/14, 30. točka obrazložitve.

¹⁰¹ Tako že odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-181/94 z dne 30. 3. 1995 (Uradni list RS, št. 21/95, in OdlUS IV, 31) in št. U-I-62/95 z dne 16. 2. 1996 (Uradni list RS, št. 14/96, in OdlUS V, 18), 8. točka obrazložitve.

¹⁰² Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-81/96 z dne 12. 3. 1998 (Uradni list RS, št. 27/98, in OdlUS VII, 46), 10. in 11. točka obrazložitve.

¹⁰³ Tako na primer sodbi SEU v zadevi Duff in drugi, C-63/93, z dne 15. 2. 1996, 20. točka obrazložitve, in v zadevi Rombi in Arkopharma, C-107/97, z dne 18. 5. 2000, 66. točka obrazložitve.

¹⁰⁴ Primerjaj sodbo SEU v združenih zadevah Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening in drugi, od C-383/06 do C-385/06, z dne 13. 3. 2008, 52. točka obrazložitve in tam citirana sodna praksa SEU.

¹⁰⁵ Primerjaj sodbo SEU v zadevi Komisija proti Koninklijke FrieslandCampina, C-519/07 P, z dne 17. 9. 2009, 84. točka obrazložitve.

¹⁰⁶ T. Tridimas, The General Principles of EC Law, Oxford University Press, Oxford 2000, str. 179. Primerjaj tudi sodbi SEU v združenih zadevah Zuckerfabrik Süderdithmarschen in Zuckerfabrik Soest proti Hauptzollamt Itzehoe in Hauptzollamt Paderborn, 56. do 60. točka obrazložitve, in v zadevi Vysočina Wind a.s., 57.–61. točka obrazložitve.

¹⁰⁷ Sodba SEU v zadevi Vysočina Wind a.s., 58. točka obrazložitve.

¹⁰⁸ Primerjaj sodbo SEU v zadevi SAFA proti Amministrazione delle finanze dello Stato, C-337/88, z dne 9. 1. 1990, 17. točka obrazložitve.

¹⁰⁹ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. Up-762/03 z dne 7. 4. 2005 (Uradni list RS, št. 46/05, in OdlUS XIV, 39), 9. točka obrazložitve.

¹¹⁰ Glej na primer sodbi SEU v zadevi Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C-387/17, z dne 23. 1. 2019, 71. točka obrazložitve, in v zadevi Belgisch Interventie- en Restitutiebureau proti SGS Belgium NV in drugim, C-367/09, z dne 28. 10. 2010, 68. točka obrazložitve.

¹¹¹ Sodba Sodišča prve stopnje v združenih zadevah Sumitomo Chemical Co. Ltd, in Sumika Fine Chemicals Co. Ltd, proti Komisiji, T-22/02 in T-23/02, z dne 6. 10. 2005, 82. točka obrazložitve.

¹¹² Primerjaj sodbo SEU v zadevi Fallimento Traghetti del Mediterraneo, 72. in 73. točka obrazložitve.

¹¹³ Drugi odstavek 6. člena ZV-1 sicer določa pristojnost carinskega organa za pobiranje plačila za vodno pravico in pri tem napotuje na predpise, ki urejajo davčni postopek, vendar pa do navedenega prenosa pristojnosti na carinski organ še ni prišlo (glej 38. člen ZV-1D).

¹¹⁴ Tako je tudi stališče sodne prakse. Glej na primer sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 291/2016 z dne 17. 10. 2018 ter sodbi Upravnega sodišča št. I U 1678/2018 z dne 10. 9. 2019 in št. III U 426/2011 z dne 4. 9. 2012.

¹¹⁵ Primerjaj sodbo Upravnega sodišča št. IV U 51/2019 z dne 6. 1. 2021.

¹¹⁶ Prvi odstavek 125. člena ZDavP-2. Tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da je ob odsotnosti posebne ureditve zastaranja za določeno javnopravno obveznost treba pravno praznino zapolniti ob analogni uporabi ustreznih pravil o zastaranju in uporabiti določbe glede zastaranja, kot jih ureja ZDavP-2, in ne splošne določbe o zastaranju iz Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo in 20/18 – v nadaljevanju OZ) (primerjaj sodbo Vrhovnega sodišča št. I Ips 27374/2013 z dne 12. 6. 2014 in sklepa Vrhovnega sodišča št. X Ips 291/2016 z dne 17. 10. 2018 ter št. X Ips 33/2019 z dne 20. 5. 2020).

¹¹⁷ Člen 346 OZ. Glej tudi A. Viler Kovačič, (Ne)potrebno dvojno plačevanje?, Pravna praksa, št. 40–41 (2008), str. 21–23.

¹¹⁸ Primerjaj sodbo SEU v zadevi RSV proti Komisiji, C-223/85, z dne 24. 11. 1987, 17. točka obrazložitve.

¹¹⁹ Odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-60/98, 47. točka obrazložitve, št. U-I-98/07 z dne 12. 6. 2008 (Uradni list RS, št. 65/08, in OdlUS XVII, 42), 28. točka obrazložitve, in št. U-I-196/14, 29. točka obrazložitve.

¹²⁰ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86), 25. točka obrazložitve.

¹²¹ Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-285/10, 10. in 11. točka obrazložitve.

¹²² Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-196/14, 32. točka obrazložitve.

Glasilo Uradni list RS

Uradni list RS, št. 52/2024 z dne 21. 6. 2024