Vsebina Uradnega lista

Uradni list RS, št. 58/2022 z dne 29. 4. 2022

1273. Odločba o ugotovitvi, da 8. točka 11. člena Odloka o Krajinskem parku Pivška presihajoča jezera ni v neskladju z Ustavo in zakonom, stran 3928.


Številka:	U-I-25/16-20
Datum:	31. 3. 2022

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Vlade, na seji 31. marca 2022

o d l o č i l o:

1. Točka 8 drugega odstavka 11. člena Odloka o Krajinskem parku Pivška presihajoča jezera (Uradni list RS, št. 43/14, 48/18 in 70/19) ni v neskladju z Ustavo in zakonom.

2. Nasprotna udeleženka sama nosi svoje stroške postopka.

O b r a z l o ž i t e v

1. Vlada zahteva oceno ustavnosti in zakonitosti 8. točke drugega odstavka 11. člena Odloka o Krajinskem parku Pivška presihajoča jezera (v nadaljevanju Odlok), ki v Krajinskem parku Pivška presihajoča jezera (v nadaljevanju Krajinski park) ne dovoljuje gradnje novih tranzitnih energetskih, telekomunikacijskih in prometnih infrastrukturnih ureditev. Zatrjuje neskladje z drugim in tretjim odstavkom 51. člena Zakona o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo, 46/14, 31/18 in 82/20 – v nadaljevanju ZON), prvim odstavkom 1. člena, sedmo alinejo drugega odstavka in četrtim odstavkom 2. člena Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (Uradni list RS, št. 80/10, 106/10 – popr. in 57/12 – v nadaljevanju ZUPUDPP) v zvezi z 9. členom Uredbe o merilih in pogojih za določitev prostorskih ureditev državnega pomena (Uradni list RS, št. 103/13 – v nadaljevanju Uredba) ter s 3. do 38. členom ZUPUDPP, s tem pa tudi neskladje s 153. členom Ustave. Navaja, da je pristojno ministrstvo, še preden je Občina Pivka (v nadaljevanju Občina) sprejela Odlok, začelo postopek priprave Državnega prostorskega načrta za prenosni plinovod M8 Kalce–Jelšane (v nadaljevanju DPN M8 Kalce–Jelšane), katerega trasa naj bi potekala tudi po z Odlokom določenem območju. V tem postopku naj bi Zavod Republike Slovenije za varstvo narave (v nadaljevanju ZRSVN) 15. 10. 2012 že podal mnenje, da je okoljsko poročilo za ta državni prostorski načrt (v nadaljevanju DPN) ustrezno in da omogoča presojo vplivov izvedbe načrta na okolje, nato pa naj bi v mnenju z dne 17. 6. 2014 ugotovil, da izbrani predlog najustreznejše različice koridorja v delu, ki naj bi potekal po območju, kjer Odlok prepoveduje gradnjo tranzitnih energetskih vodov, ne zagotavlja sprejemljivih vplivov na varovana območja oziroma na naravne vrednote in biotsko raznovrstnost, zato naj bi v zvezi s tem predlagal iskanje ustrezne rešitve v dogovoru z Občino.

2. Predlagateljica navaja, da je posamezno območje skladno z ZON mogoče zavarovati v obsegu in z omejitvami, kot izhajajo iz zakona in iz strokovnega predloga organizacije, pristojne za ohranjanje narave. Meni, da iz Strokovnih podlag za zavarovanje presihajočih jezer Zgornje Pivke in Javornikov, ki jih je aprila 2013 pripravil ZRSVN (v nadaljevanju Strokovne podlage), ne izhaja zahteva po popolni prepovedi gradnje novih infrastrukturnih ureditev na območju Krajinskega parka, temveč po tem, naj se gradnja takih ureditev na tem območju prepove le, kadar bi njihova raba ali delovanje negativno vplivala na naravne vrednote, vrste ali habitate. Občina naj bi to zahtevo prekoračila, saj naj bi v izpodbijani določbi Odloka določena popolna prepoved gradnje novih tranzitnih energetskih, telekomunikacijskih in prometnih infrastrukturnih ureditev onemogočala presojo, ali bi gradnja takih ureditev tudi dejansko negativno vplivala na okolje. Predlagateljica zatrjuje, da je Občina z umestitvijo te določbe v splošni varstveni režim, ki velja za celotno območje Krajinskega parka, to območje v nasprotju z drugim in tretjim odstavkom 51. člena ZON zavarovala strožje in širše, kot izhaja iz predloga ZRSVN. Opozarja, da so prostorske ureditve s področja energetske infrastrukture, med katere po 9. členu Uredbe spada tudi energetska infrastruktura za oskrbo z zemeljskim plinom, skladno z 2. členom ZUPUDPP prostorske ureditve državnega pomena. Čeprav naj bi bile občine po 21. členu Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – v nadaljevanju ZLS) pristojne samostojno urejati lokalne zadeve javnega pomena, med katere spada tudi načrtovanje prostorskega razvoja in sprejemanje aktov o zavarovanju, naj s temi akti ne bi smele posegati v pristojnost države za načrtovanje prostorskih ureditev državnega pomena na način, da te ureditve mimo zakona in strokovnega predloga organizacije, pristojne za ohranjanje narave, popolnoma prepovejo. Ker naj bi bila za načrtovanje prostorskih ureditev državnega pomena, njihovo umeščanje v prostor ter pripravo in sprejetje državnih prostorskih načrtov pristojna država, naj bi izpodbijana določba Odloka posegala v to njeno pristojnost. Predlagateljica navaja še, da je Ministrstvo za okolje in prostor z dopisom z dne 12. 8. 2015 Občino opozorilo na nezakonitost in protiustavnost izpodbijane določbe Odloka ter jo pozvalo, naj jo razveljavi, vendar naj Občina pozivu ne bi sledila. Predlagateljica predlaga, naj Ustavno sodišče izpodbijano določbo Odloka odpravi.

3. Občina v odgovoru na zahtevo navaja, da je območje Pivških presihajočih jezer z Odlokom zavarovala skladno z merili, ki jih za opredelitev širšega zavarovanega območja in krajinskega parka določata 67. in 71. člen ZON, pri določitvi varstvenih režimov na tem območju pa naj bi upoštevala tako 51. in 68. člen ZON kot tudi Strokovne podlage, ki jih je pred sprejetjem Odloka pripravil ZRSVN. Ker naj bi iz njih izhajala zahteva, naj splošne varstvene omejitve na območju Krajinskega parka oblikuje tako, da se na tem območju ne gradijo objekti (vključno z infrastrukturnimi objekti), katerih raba ali delovanje bi negativno vplivala na naravne vrednote, vrste ali habitatne tipe oziroma lastnosti, zaradi katerih je območje zavarovano, iz predlaganih razvojnih usmeritev za infrastrukturo in promet pa tudi zahteva, naj se za morebitne nove povezave prednostno uporabijo obstoječi infrastrukturni koridorji, nasprotna udeleženka meni, da je z določitvijo izpodbijanega ukrepa tem usmeritvam sledila. Poudarja, da je opredelitev območja Krajinskega parka za širše zavarovano območje v javnem interesu, zato naj bi z Odlokom vzpostavljen varstveni režim zavezoval vse načrtovalce prostorskih ureditev na tem območju, tudi pripravljavca DPN M8 Kalce–Jelšane glede načrtovane gradnje plinovoda. Nasprotna udeleženka navaja, da je že leta 2015 pripravila predlog umestitve trase plinovoda ob skrajno mejo Krajinskega parka, ki naj bi jo pristojni nosilci urejanja prostora ocenili kot bolj ustrezno od tiste, ki je bila izbrana v postopku priprave omenjenega DPN. Dodaja, da bi to, kar želi predlagateljica doseči z obravnavano zahtevo, pripravljavec DPN lahko dosegel v postopku celovite presoje vplivov načrtovane gradnje plinovoda na okolje, tako da bi na podlagi ZON začel postopek prevlade druge javne koristi.

4. Predlagateljica odgovarja, da Ministrstvo za infrastrukturo in prostor ni bilo vključeno v postopek priprave Odloka, čeprav naj bi kot pristojno ministrstvo tedaj že vodilo postopek priprave DPN M8 Kalce–Jelšane. Nasprotna udeleženka naj bi sicer v mnenju, ki ga je v tem postopku leta 2012 podala na študijo variant in okoljsko poročilo, navedla, da pripravlja akt o zavarovanju Pivških presihajočih jezer, na to, da bi načrtovano zavarovanje lahko vplivalo na sprejetje omenjenega DPN, pa naj ne bi opozorila. Predlagateljica navaja, da je bilo zavarovanje Pivških presihajočih jezer urejeno že pred sprejetjem Odloka, in sicer z Odlokom o razglasitvi kulturnih in zgodovinskih spomenikov ter naravnih znamenitosti na območju občine Postojna (Primorske novice, Uradne objave, št. 29/1984, in Uradni list RS, št. 30/91), zavarovanje tega območja pa naj bi bilo vzpostavljeno tudi z Uredbo o ekološko pomembnih območjih (Uradni list RS, št. 48/04, 33/13, 99/13 in 47/18), s katero je bilo območje Snežnik–Pivka razglašeno za ekološko pomembno območje, in z Uredbo o posebnih varstvenih območjih (območjih Natura 2000) (Uradni list RS, št. 49/04, 110/04, 59/07, 43/08, 8/12, 33/13, 35/13 – popr., 3/14, 21/16 in 47/18 – v nadaljevanju Uredba o območjih Natura 2000), ki je del sedanjega območja Krajinskega parka določila kot ohranitveno območje Javorniki–Snežnik. Predlagateljica meni, da urejanje Krajinskega parka zadeva vse prebivalce Republike Slovenije, ne le prebivalcev Občine, zato naj ne bi šlo za zadevo lokalnega pomena, ki bi jo bila Občina skladno s 140. členom Ustave pristojna urejati samostojno. Občine naj bi bile pri izvrševanju z ZON določenih pristojnosti na področju ohranjanja narave in ustanavljanja zavarovanih območij omejene s predpisi, ki urejajo sistem ohranjanja narave in prostorskega načrtovanja, zato naj bi bile pri sprejemanju aktov o zavarovanju dolžne upoštevati drugi odstavek 51. člena ZON, po katerem se sme dejavnost ali raba omejiti le v zvezi s posamezno naravno vrednoto na zavarovanem območju. Predlagateljica zatrjuje, da je nasprotna udeleženka to določbo prekoračila, saj naj bi prepoved gradnje novih infrastrukturnih ureditev uveljavila na celotnem območju Krajinskega parka in ne le na ožjem varstvenem območju jezer kot posamezni naravni vrednoti. Popolno prepoved gradnje takih ureditev naj bi bilo na zavarovanem območju Krajinskega parka skladno z ZON mogoče določiti le, če bi se na podlagi tehtanja po testu sorazmernosti ocenilo, da je določitev takega ukrepa na tem območju sorazmerna njegovim škodljivim učinkom za druge interese. Ker naj bi ZON poleg možnosti določitve prepovedi posegov na zavarovanem območju predvidel tudi druge mehanizme zaščite naravnih vrednot, v okviru katerih je mogoče s presojo individualnih posledic konkretnega posega oceniti njegovo sprejemljivost z vidika ohranjanja narave, naj bi uveljavitev splošne in brezpogojne prepovedi gradnje infrastrukturnih ureditev na celotnem območju Krajinskega parka, za katero naj v strokovnem predlogu ZRSVN ne bi bilo podlage, pomenila izvotlitev pravice države, da na tem območju načrtuje gradnjo takih ureditev državnega pomena.

5. Nasprotna udeleženka v odgovoru navaja, da imajo občine po Ustavi pravico avtonomno in suvereno izvajati svoje obveznosti na področju ohranjanja narave. V okviru izvirnih nalog, ki jih skladno z 21. členom ZLS opravljajo na področju varstva okolja, naj bi izvajale tudi dejavnosti ohranjanja narave in skladno s 45. členom ZON sprejemale ukrepe varstva naravnih vrednot. Nasprotna udeleženka navaja, da je z Odlokom, ki v pretežnem delu ureja ukrepe za izboljšanje kakovosti življenja lokalnih prebivalcev in za spodbujanje trajnostnega razvoja tega območja na način, ki je zanj značilen, uredila zadeve, ki so v interesu lokalne skupnosti in zadevajo le prebivalce Občine. Ukrepe varstva Pivških presihajočih jezer kot naravne vrednote lokalnega pomena naj bi sprejela na podlagi petega odstavka 49. člena ZON, omejitev dejavnosti in rabe na zavarovanem območju Krajinskega parka pa naj bi določila skladno s pristojnostmi, ki jih ima po Ustavi in zakonu. Meni, da je imela za določitev prepovedi gradnje novih energetskih infrastrukturnih ureditev v Krajinskem parku podlago ne le v ZON, ampak tudi v Strokovnih podlagah, vprašanje, ali iz njih izhaja zahteva po prepovedi ali le po omejitvi ali drugačni ureditvi gradnje takih ureditev, pa naj bi bilo strokovno vprašanje, ki ne more biti predmet ustavnosodne presoje.

6. Nasprotna udeleženka poudarja, da je skoraj vse območje Krajinskega parka del območij Natura 2000, glede katerih tudi pravo Evropske unije (v nadaljevanju EU) zahteva posebej pazljivo urejanje. Meni, da bi gradnja večjih infrastrukturnih objektov na tem območju negativno vplivala na okolje, zlasti na občutljivo kraško območje s presihajočimi jezeri, prepustnim površjem in prepletom tekočih voda v podzemlju, kar bi lahko povzročilo popolno uničenje tamkajšnjih habitatnih tipov in lastnosti. Tudi iz Strokovnih podlag naj bi izhajalo, da bi vsak večji poseg na tem območju lahko povzročil nepopravljivo škodo v naravi, zlasti na vodnih virih, ter škodljivo vplival na habitatne vrste, katerih zavarovanje je eden od ciljev Odloka. Nasprotna udeleženka opozarja, da Strokovne podlage poudarjajo edinstvenost naravnega pojava Pivških presihajočih jezer ter da Republiko Slovenijo k zaščiti takih naravnih pojavov pred invazivnimi posegi zavezujejo mednarodni instrumenti, ki urejajo varstvo okolja. Meni, da tem zavezam sledi tudi Odlok. Navaja, da ukrep prepovedi gradnje novih infrastrukturnih ureditev na zavarovanih območjih določajo tudi varstvenimi režimi v nekaterih drugih krajinskih parkih v Sloveniji,¹ določal pa naj bi ga tudi leta 2002 objavljen Osnutek Uredbe o Regijskem parku Snežnik, ki naj bi predvideval, da bo v ta park vključeno tudi območje Pivških presihajočih jezer. Nasprotna udeleženka pojasnjuje, da je pri določanju omejitev dejavnosti na območju Krajinskega parka upoštevala, da se z ukrepom prepovedi gradnje infrastrukturnih ureditev na tem območju varuje z Ustavo zagotovljena pravica do zdravega življenjskega okolja, hkrati pa tudi, da je država tudi na zavarovanih območjih pristojna načrtovati gradnjo infrastrukturnih objektov državnega pomena. Zato naj bi posebej tehtala, ali bi bil poseg v to pristojnost države sorazmeren teži posledic v primeru, če ukrep prepovedi gradnje infrastrukturnih ureditev na tem območju ne bi bil uveljavljen. Ker naj bi iz Strokovnih podlag izhajali tako ugotovitev, da bi vsak poseg na ekološko bogatem območju Krajinskega parka lahko porušil tam vzpostavljeno biotsko raznovrstnost, kot tudi zahteva, naj se na tem območju prepove gradnja, ki bi lahko negativno vplivala na naravne vrednote v Krajinskem parku, naj bi nasprotna udeleženka dala prednost varstvu okolja, zlasti ohranitvi rastlinskih in živalskih vrst na že tako specifičnem habitatnem območju. Poudarja, da je že v postopku priprave DPN M8 Kalce–Jelšane predlagala, naj trasa plinovoda poteka po koridorju obstoječega daljinskega električnega voda, ki leži izven območja, kjer sedaj Odlok prepoveduje gradnjo novih večjih infrastrukturnih objektov. Po njenem mnenju bi bila to trajnostno sprejemljiva in z načelom sorazmernosti skladna rešitev, ki bi v najmanjši možni meri posegla v okolje, hkrati pa bi omogočila tudi zadovoljitev potreb po oskrbi s plinom. Navaja še, da je območje Krajinskega parka del skupne kandidature Republike Slovenije in šestih občin za vpis območja Klasičnega krasa na Seznam svetovne dediščine pri UNESCU. Vsak poseg, ki bi ogrozil stanje okolja na tem območju, bi zato lahko znatno zmanjšal možnosti za vpis območja Klasičnega krasa na omenjeni seznam.

7. Predlagateljica v odgovoru vztraja pri zahtevi in podanih stališčih ter znova opozarja, da nasprotna udeleženka v postopku priprave DPN M8 Kalce–Jelšane ni navajala pomislekov glede umestitve trase prenosnega plinovoda na območje, ki ga je nato zavarovala z Odlokom, ter da niti tedaj, ko je že začela postopek priprave Odloka, pristojnega ministrstva ni opozorila, da namerava sprejeti akt o zavarovanju območja, po katerem naj bi potekala načrtovana trasa plinovoda.

8. Nasprotna udeleženka te navedbe zavrača. Navaja, da je natančnejšo vsebino Odloka ob upoštevanju Strokovnih podlag določila šele v letih 2013 in 2014, zato naj v letu 2012, ko je podala mnenje v postopku priprave DPN M8 Kalce–Jelšane, še ne bi vedela, kakšne varstvene omejitve bo določila v Odloku. Tedaj naj bi vedela le, da bo zavarovanje območja uredila s ciljem ohraniti značilno kraško pokrajino ob reki Pivki s slikovitimi presihajočimi jezeri. Zato naj bi tudi opozorila na neustreznost umestitve plinovoda na območja neokrnjene narave ter predlagala, naj trasa plinovoda poteka ob obstoječem električnem vodu izven območja Pivških presihajočih jezer. Meni, da bi gradnja plinovoda po izbrani trasi, ki trikrat preči naravno vrednoto reko Pivko, hkrati pa v celoti poteka po območju Natura 2000 in preko vodovarstvenega območja, ogrozila cilje zavarovanja ohranitve geomorfološke in hidrološke značilnosti območja, obstoječega vodnega režima in biotske raznovrstnosti. Ker naj bi zahteva po varovanju teh ciljev izhajala tudi iz Strokovnih podlag, nasprotna udeleženka meni, da pomeni določitev prepovedi gradnje novih tranzitnih energetskih, telekomunikacijskih in prometnih infrastrukturnih ureditev uresničitev te zahteve. Dodaja še, da je uveljavitev tega ukrepa skladna tudi s podzakonskimi predpisi, ki urejajo omejitve dejavnosti in posegov na površinskih in podzemeljskih geomorfoloških, hidroloških ter geoloških naravnih vrednotah.² Nasprotna udeleženka Ustavnemu sodišču predlaga, naj zahtevo zavrne in odloči o stroških, ki so ji nastali v predmetnem postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti.

Presoja z vidika drugega in tretjega odstavka 51. člena ZON ter tretjega odstavka 153. člena Ustave

9. Predlagateljica zatrjuje, da je nasprotna udeleženka s tem, ko je v izpodbijani določbi Odloka določeno prepoved gradnje novih tranzitnih energetskih, telekomunikacijskih in prometnih infrastrukturnih ureditev uveljavila na celotnem območju Krajinskega parka in ne le na ožjem varstvenem območju jezer kot posamezni naravni vrednoti, presegla okvir, ki ga določa drugi odstavek 51. člena ZON. Z določitvijo popolne prepovedi gradnje omenjenih infrastrukturnih ureditev naj bi presegla tudi v Strokovnih podlagah predlagana način in obseg omejitve dejavnosti na zavarovanem območju ter to območje prekomerno zavarovala. Zato zatrjuje, da je izpodbijana določba Odloka v neskladju z drugim in tretjim odstavkom 51. člena ZON.

10. Občina ima v okviru prvega odstavka 140. člena Ustave pravico izdajati predpise, s katerimi normativno ureja pravna razmerja (pravice in obveznosti pravnih subjektov), vendar pri tem ne sme preseči ustavnega okvira in s svojim normativnim urejanjem poseči v državne pristojnosti.³ Kadar zakon izrecno določa izvirne pristojnosti občine oziroma pooblastila za normativno urejanje v okviru izvirnih pristojnosti na nekem področju, je treba z razlago ugotoviti obseg tega pooblastila.⁴ Pri tem je treba upoštevati, da zakonodajalec sme napolnjevati vsebino nedoločenega pravnega pojma lokalne javne zadeve, vendar ne sme prizadeti pravice lokalne samouprave, da samostojno odloča o svojih zadevah.⁵ V tem okviru lahko Ustavno sodišče očitke o neskladnosti občinskih predpisov z zakoni presoja z vidika tretjega odstavka 153. člena Ustave. Načelo zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, čeprav urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v neskladju z zakoni. Pravnih razmerij ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami, v primeru, da zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa tega pooblastila ne smejo preseči.⁶ Glede na navedeno je Ustavno sodišče očitke predlagateljice o neskladju 8. točke drugega odstavka 11. člena Odloka z ZON presojalo z vidika tretjega odstavka 153. člena Ustave.

11. Ustava v prvem odstavku 5. člena navaja nekatere pozitivne obveznosti države,⁷ med katere spada tudi skrb države za ohranjanje naravnega bogastva. Na pomembnost te ustavno varovane dobrine kaže že to, da je Ustava skrb za ohranjanje naravnega bogastva izrecno umestila ob skrb za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter med splošne določbe, v katerih med drugim ureja temeljna ustavna načela. Poseben poudarek ji je zagotovila v 73. členu, v katerem je k skrbi za ohranjanje naravne dediščine poleg države zavezala tudi lokalne skupnosti (drugi odstavek 73. člena Ustave). Čeprav Ustava v drugem odstavku 73. člena ne odkazuje izrecno na zakon, je jasno, da država to pozitivno obveznost lahko uresniči samo na podlagi ustrezne zakonske ureditve. Ustava sama namreč ne opredeljuje natanko vsebine in obsega tistih vrednot, katerih ohranitev je neprecenljivega pomena tudi za prihodnost. Tako vsebina in obseg naravnega bogastva kakor tudi način njegovega varovanja danes, da bi se dosegla ohranitev za prihodnje rodove, so zato že po naravi stvari prepuščeni zakonu.⁸ Pri tem zakonodajalec glede na navedene ustavne določbe ne odloča prosto o potrebnosti zakonskega urejanja, ker bi opustitev zakonskega urejanja pomenila kršitev ustavne zapovedi iz 5. in 73. člena Ustave. Prepuščena pa mu je presoja o tem, kako v ustavnih okvirih določiti ukrepe za ohranjanje naravne dediščine, ki zagotavljajo njeno varstvo danes na način, ki jo bo ohranil tudi v prihodnje.⁹

12. Varstvo naravne dediščine sistemsko ureja ZON, ki določa ukrepe ohranjanja biotske raznovrstnosti¹⁰ in sistem varstva naravnih vrednot z namenom prispevati k ohranjanju narave (1. člen ZON). Sistem varstva naravnih vrednot je sistem, ki določa postopke in načine podeljevanja statusa naravnih vrednot ter izvajanje njihovega varstva (tretji odstavek 1. člena ZON). Naravne vrednote obsegajo vso naravno dediščino na območju Republike Slovenije (prvi odstavek 4. člena ZON). ZON opredeljuje naravno vrednoto kot redek, dragocen ali znamenit naravni pojav ter drug vredni pojav, sestavino oziroma del žive ali nežive narave, naravno območje ali del naravnega območja, ekosistem, krajino ali oblikovano naravo (drugi odstavek 4. člena ZON).¹¹ S sistemom varstva naravnih vrednot se zagotavljajo pogoji za ohranitev lastnosti naravnih vrednot oziroma naravnih procesov, ki te lastnosti vzpostavljajo oziroma ohranjajo, ter pogoji za ponovno vzpostavitev naravnih vrednot (četrti odstavek 4. člena ZON). Osnovni namen varstva naravnih vrednot kot dela narave s posebnimi vrednostnimi lastnostmi je usmerjati, omejevati in preprečevati posege in ravnanja, ki bi lahko povzročili porušenje naravnega ravnovesja ali škodljivo vplivali na naravne vrednote na način, da bi jih poškodovali ali uničili. Varstvo naravnih vrednot se izvaja na način, da se (1) opredelijo varstvene usmeritve, s katerimi se usmerjajo dejavnosti, načrtovanje ter izvajanje posegov in ravnanj v naravi; (2) oblikujejo varstveni režimi, s katerimi se popolno ali delno omejijo posegi, dejavnosti ali ravnanja v naravi;¹² ter (3) določijo razvojne usmeritve, s katerimi se spodbudi izvajanje dejavnosti in ravnanj, ki so koristni za ohranjanje narave.¹³ Varstvene usmeritve, varstveni režimi in razvojne usmeritve se uresničujejo z izvajanjem ukrepov varstva naravnih vrednot. Te ukrepe glede na pomen naravnih vrednot izvajajo država ali lokalne skupnosti.

13. Lokalne skupnosti so pristojne za sprejemanje ukrepov varstva naravnih vrednot lokalnega pomena že na podlagi drugega odstavka 73. člena Ustave, njihove pristojnosti na tem področju pa natančneje ureja ZON (prvi odstavek 8. člena v zvezi z drugo alinejo drugega odstavka 8. člena ZON).¹⁴ Skladno s prvim odstavkom 45. člena ZON so lokalne skupnosti pristojne, da zaradi varstva naravnih vrednot ali ohranitve naravnih procesov ter določitve načina izvajanja varstva naravnih vrednot izvajajo ukrepe varstva naravnih vrednot.¹⁵ Eden od teh ukrepov je zavarovanje naravnih vrednot. Skladno s prvim odstavkom 49. člena ZON se naravne vrednote zavarujejo z aktom o zavarovanju naravne vrednote (v nadaljevanju akt o zavarovanju), v katerem se zlasti določijo naravna vrednota, njen obseg in sestavine, namen zavarovanja, pravila ravnanja oziroma varstveni režim ter način opravljanja nalog, potrebnih za zagotovitev namena zavarovanja (drugi odstavek 49. člena ZON).¹⁶ Z aktom o zavarovanju se lahko ustanovi tudi zavarovano območje ene ali več naravnih vrednot (četrti odstavek 49. člena ZON). V aktu o zavarovanju, s katerim se ustanovi zavarovano območje, se (poleg vsebin iz drugega odstavka 49. člena ZON) določijo tudi meje ter vrsta zavarovanega območja, način izvajanja javne službe za njegovo upravljanje, morebitna obveznost sprejetja načrta upravljanja ter finančni viri za izvajanje zavarovanja in razvoj lokalnega prebivalstva (prvi odstavek 53. člena ZON).

14. Skladno s prvim odstavkom 51. člena ZON se z aktom o zavarovanju lahko omejita dejavnost ali raba v zvezi z naravno vrednoto ali nepremičnino na zavarovanem območju. Dejavnost ali raba se lahko omejita le v tolikšni meri, kot je to nujno potrebno zaradi ohranitve naravne vrednote, izvajanja njenega varstva ali obnovitve naravne vrednote, v obsegu in na način, ki sta določena v 64., 65., 66. in 68. členu ZON¹⁷ (drugi odstavek 51. člena ZON), strokovni predlog izbire načina in obsega omejitve dejavnosti ali rabe pa pripravi organizacija, pristojna za ohranjanje narave, pred sprejetjem akta o zavarovanju (tretji odstavek 51. člena ZON). ZON določa tudi, da se morajo posegi in dejavnosti na zavarovanem območju izvajati v skladu s pravili ravnanja, ki so predpisana z aktom o zavarovanju (prvi odstavek 54. člena ZON).

15. Odlok¹⁸ je akt o zavarovanju, s katerim je nasprotna udeleženka s ciljem, da se ohranijo značilna kraška pokrajina ob reki Pivki s slikovitimi presihajočimi jezeri ter suha travišča, mokrišča in strnjeni gozdovi Javornikov, z raznolikim, vrstno bogatim rastlinskim in živalskim svetom, del območja zgornje Pivške kotline in Javornikov zavarovala kot Krajinski park (1. člen). Odlok določa območje Krajinskega parka, varstveno območje jezer in vplivno območje parka, pravila ravnanja oziroma varstvene režime, način upravljanja in nadzora, financiranje ter druga ravnanja, povezana z doseganjem ciljev in namenov Krajinskega parka. Določa tudi razvojne usmeritve v Krajinskem parku in način njihovega uresničevanja (2. člen Odloka). Pravila ravnanja oziroma varstvene režime v Krajinskem parku, ki obsega skoraj sto petdeset posameznih naravnih vrednot, habitatnih tipov, naravnih spomenikov ter drugih delov narave,¹⁹ urejajo 10. do 15. člen Odloka. Splošni varstveni režim v Krajinskem parku določa 11. člen Odloka.²⁰ Prvi odstavek tega člena določa, da se posegi, dejavnosti in ravnanja v Krajinskem parku lahko izvajajo v obsegu in na način, ki sta v skladu z varstvenimi cilji Odloka, drugi odstavek istega člena pa določa dejavnosti oziroma ravnanja, ki jih v Krajinskem parku ni dovoljeno izvajati. Kot tako dejavnost Odlok v 8. točki drugega odstavka 11. člena Odloka določa tudi gradnjo novih tranzitnih energetskih, telekomunikacijskih in prometnih infrastrukturnih ureditev.

16. Med predlagateljico in nasprotno udeleženko ni sporno, da Odlok temelji na ZON, na podlagi katerega je bila nasprotna udeleženka pristojna določiti omejitev posameznih dejavnosti ali posegov na zavarovanem območju. Med njima je sporno, ali sme lokalna skupnost zaradi ohranitve naravnih vrednot na zavarovanem območju ali izvajanja njihovega varstva omejiti dejavnost ali rabo zgolj v zvezi z vsako posamezno naravno vrednoto na zavarovanem območju, ali lahko omejitev dejavnosti ali rabe določi za celotno zavarovano območje. Ustavno sodišče mora zato najprej presoditi, ali je imela nasprotna udeleženka v ZON podlago, da z Odlokom določeno omejitev, ki se nanaša na gradnjo novih tranzitnih energetskih, telekomunikacijskih in prometnih infrastrukturnih ureditev, uveljavi na celotnem zavarovanem območju Krajinskega parka.

17. ZON ločuje med ožjimi²¹ in širšimi zavarovanimi območji. Širša zavarovana območja so območja narave, kjer so velika abiotska, biotska in krajinska raznovrstnost ter velika gostota in raznolikost naravnih vrednot, ki so lahko tudi kompleksno in funkcionalno medsebojno povezane (prvi odstavek 67. člena ZON).²² Širša zavarovana območja so narodni, regijski in krajinski park (šesti odstavek 53. člena ZON). Za ta območja velja splošni varstveni režim, ki ga je zakonodajalec uredil v 68. členu ZON. V prvem odstavku tega člena je navedel dejavnosti, ki se z aktom o zavarovanju širšega zavarovanega območja na zavarovanem območju lahko prepovejo, omejijo ali drugače uredijo. Med te dejavnosti je uvrstil tudi gradnjo novih tranzitnih komunalnih, energetskih in prometnih objektov (3. točka prvega odstavka 68. člena ZON).

18. Krajinski park ureja 71. člen ZON, ki opredeljuje krajinski park kot območje s poudarjenim kakovostnim in dolgotrajnim prepletom človeka z naravo, ki ima veliko ekološko, biotsko ali krajinsko vrednost (prvi odstavek). Isti člen določa še, da se podrobnejša pravila ravnanja na območju krajinskega parka določijo z aktom o zavarovanju (drugi odstavek). Krajinski park spada med širša zavarovana območja. Zato se pravila ravnanja oziroma varstveni režim na območju krajinskega parka, vključno z morebitno omejitvijo dejavnosti ali rabe na tem območju, določijo skladno z varstvenim režimom, ki ga ureja 68. člen ZON. To izhaja tudi iz drugega odstavka 51. člena ZON, po katerem se omejitev dejavnosti ali rabe na zavarovanem območju lahko določi le v obsegu in na način, ki sta določena v tam navedenih členih, med katerimi zakon izrecno navaja tudi 68. člen ZON. Iz navedenih zakonskih določb in tudi sicer iz ZON pa ne izhaja zahteva, da je treba v aktu o zavarovanju krajinskega parka, kadar ta obsega večje število medsebojno povezanih in funkcionalno soodvisnih naravnih vrednot, naravnih spomenikov in habitatnih tipov, kot velja tudi za obravnavani krajinski park, glede vsake naravne vrednote na zavarovanem območju posebej določiti morebitno omejitev dejavnosti ali rabe, ki naj velja le za to naravno vrednoto. Zato Ustavno sodišče ugotavlja, da je imela nasprotna udeleženka v drugem odstavku 51. člena v zvezi z 68. členom ZON zadostno podlago, da v okviru splošnega varstvenega režima določeno omejitev, ki se nanaša na gradnjo novih tranzitnih energetskih, telekomunikacijskih in prometnih infrastrukturnih ureditev, uveljavi na celotnem območju Krajinskega parka.

19. Med predlagateljico in nasprotno udeleženko je sporno tudi, ali (in v kolikšni meri) je lokalna skupnost pri urejanju pravil ravnanja in varstvenega režima na zavarovanem območju vezana na strokovni predlog izbire načina in obsega omejitve dejavnosti ali rabe, ki ga na podlagi tretjega odstavka 51. člena ZON pripravi organizacija, pristojna za ohranjanje narave. Predlagateljica meni, da iz Strokovnih podlag, ki jih je pred sprejetjem Odloka pripravil ZRSVN, ne izhaja zahteva po uveljavitvi popolne prepovedi gradnje energetskih infrastrukturnih ureditev na zavarovanem območju Krajinskega parka, temveč po tem, naj se gradnja takih ureditev na tem območju prepove le, kadar bi njihova raba ali delovanje negativno vplivala na naravne vrednote, vrste ali habitate. Ker naj bi nasprotna udeleženka v izpodbijani določbi Odloka določila (brezpogojno) prepoved gradnje takih ureditev, ji predlagateljica očita, da je s tem v nasprotju z drugim in tretjim odstavkom 51. člena ZON na zavarovanem območju uveljavila strožje in širše zavarovanje, kot izhaja iz predloga v Strokovnih podlagah.

20. Predlagateljica očitek utemeljuje na razlagi, po kateri iz drugega in tretjega odstavka 51. člena ZON za organ, ki je pristojen za sprejetje akta o zavarovanju²³ (v nadaljevanju pristojni organ), izhaja obveznost, da omejitev dejavnosti ali rabe v zvezi z naravnimi vrednotami ali nepremičninami na zavarovanem območju (v nadaljevanju omejitev dejavnosti) določi skladno s strokovnim predlogom, ki ga na podlagi tretjega odstavka 51. člena ZON pripravi organizacija, pristojna za ohranjanje narave²⁴ (v nadaljevanju strokovna organizacija). Ustavno sodišče je zato izpodbijano določbo Odloka presojalo z vidika, ali je pristojni organ pri določanju omejitve dejavnosti kot dela varstvenega režima na zavarovanem območju vezan na strokovni predlog iz tretjega odstavka 51. člena ZON.

21. Pri določanju omejitve dejavnosti, ki bi lahko škodljivo vplivala na naravne vrednote ali na biotsko raznovrstnost na območju, na katero se nanaša akt o zavarovanju, je pristojni organ dolžan upoštevati merila, ki jih določa drugi odstavek 51. člena ZON. Skladno s temi merili lahko dejavnost omeji le v tolikšni meri, kot je to nujno potrebno zaradi ohranitve naravnih vrednot, izvajanja njihovega varstva ali obnovitve naravnih vrednot, v obsegu in na način, ki sta določena v tam navedenih členih ZON, strokovni predlog izbire načina in obsega omejitve dejavnosti pa skladno s tretjim odstavkom 51. člena ZON pripravi strokovna organizacija. Po presoji Ustavnega sodišča iz tretjega odstavka 51. člena ZON, ki vsebuje le pooblastilno normo (strokovni organizaciji zgolj nalaga pripravo strokovnega predloga), ter dejstva, da je zakonodajalec to določbo umestil neposredno za določbo, ki opredeljuje merila za določitev omejitve dejavnosti, izhaja le zahteva, da je na ta merila pri pripravi strokovnega predloga vezana tudi strokovna organizacija. Iz navedenih določb pa po presoji Ustavnega sodišča ne izhaja, da je pristojni organ pri urejanju pravil ravnanja in varstvenega režima ter pri določanju morebitnih omejitev dejavnosti na zavarovanem območju dolžan upoštevati strokovni predlog na način, da v aktu o zavarovanju ne sme določiti dodatnih ukrepov oziroma strožjih oblik varstvenih omejitev, kot jih v strokovnem predlogu predlaga strokovna organizacija. Tega pristojnemu organu ne nalagajo niti druge določbe ZON, ki urejajo varstvo naravnih vrednot. To je tudi razumljivo, saj bi taka zahteva državo in lokalne skupnosti omejila pri izvrševanju ene od njihovih osnovnih pristojnosti na področju ohranjanja naravne dediščine, to je, da ukrepe varstva naravnih vrednot državnega oziroma lokalnega pomena urejajo samostojno. Vendar pa navedeno ne pomeni, da strokovnega predloga iz tretjega odstavka 51. člena ZON pristojnemu organu sploh ni treba upoštevati pri urejanju pravil ravnanja in varstvenega režima na zavarovanem območju. Strokovni predlog vsebuje strokovno utemeljene ugotovitve, usmeritve in predloge, ki opredeljujejo osnovne zahteve oziroma minimalne standarde za zagotovitev s predpisi s področja varstva okolja in ohranjanja narave zahtevanega ustreznega varstva naravnih vrednot in ohranjanja biotske raznovrstnosti na območju, ki bo predmet zavarovanja.²⁵ Zato pristojnemu organu služi kot pomembna strokovna podlaga tako pri opredelitvi ciljev zavarovanja ter varstvenih in razvojnih usmeritev kot tudi pri urejanju pravil ravnanja in oblikovanju varstvenega režima na zavarovanem območju, vključno z določitvijo omejitev naravi škodljivih dejavnosti in posegov. V primeru, da pristojni organ na podlagi ugotovitev in usmeritev, ki izhajajo iz strokovnega predloga, oceni, da s tam predlaganimi varstvenimi omejitvami oziroma ukrepi, ki se nanašajo na omejitev okolju škodljivih dejavnosti, ne bo mogoče preprečiti njihovega negativnega vpliva na naravne vrednote (ali biotsko raznovrstnost) na območju, ki ga namerava zavarovati, ter da zato ne bo mogoče zagotoviti ohranitve naravnih vrednot na tem območju ali izvajanja njihovega varstva, lahko v strokovnem predlogu predlagano omejitev takšne dejavnosti, ob upoštevanju (tudi drugih) meril iz drugega odstavka 51. člena ZON, uveljavi v njeni (naj)strožji zakonsko dopustni obliki.

22. Iz pojasnil nasprotne udeleženke izhaja, da je pri določitvi spornega ukrepa prepovedi gradnje novih tranzitnih energetskih, telekomunikacijskih in prometnih infrastrukturnih ureditev v izpodbijani določbi Odloka upoštevala predvsem, da Odlok ureja zavarovanje občutljivega kraškega območja, ki je skoraj v celoti del območij Natura 2000. Zaradi posebnih in edinstvenih naravnih značilnosti tega območja naj bi z namenom, da bi bili doseženi v Strokovnih podlagah in Odloku opredeljeni cilji ter namen zavarovanja, pri določitvi omejitve dejavnosti na tem območju med drugim upoštevala predlog ZRSVN, naj bodo splošne varstvene omejitve na območju Krajinskega parka oblikovane tako, da bo zagotovljeno, da se na tem območju ne gradijo objekti (vključno z infrastrukturnimi objekti), katerih raba ali delovanje bi negativno vplivala na naravne vrednote, vrste ali habitatne tipe oziroma na lastnosti, zaradi katerih je območje zavarovano (točka 7.3.1.4 Strokovnih podlag), pa tudi druge iz Strokovnih podlag razvidne strokovne ugotovitve, predloge in usmeritve. V zvezi s tem nasprotna udeleženka poudarja, da že iz Strokovnih podlag izhajata ocena ZRSVN, da bi gradnja posameznih infrastrukturnih ureditev²⁶ na zavarovanem območju Krajinskega parka lahko škodljivo vplivala na naravne vrednote in biotsko raznovrstnost, in njegovo stališče, da pomenijo večji infrastrukturni objekti v vsakem primeru obremenitev za prostor ter da bi imela njihova umestitev na območje Krajinskega parka (npr. na območje jezer ali strnjenih gozdnih površin Javornikov) lahko še dodaten negativen vpliv na ta območja (točka 5.6 Strokovnih podlag). Poleg tega je ZRSVN med osnovnimi cilji varstva na zavarovanem območju izrecno poudaril potrebo po omejitvi dejavnosti, ki neugodno vplivajo na ohranitev naravnih vrednot in biotske raznovrstnosti (točka 6.1 Strokovnih podlag), ter opozoril, da je območje Krajinskega parka zaradi svojih specifičnih geoloških, geomorfoloških in hidroloških lastnosti ter s tem povezanih naravnih procesov še posebej občutljivo za vplive posegov in dejavnosti, predlagani ukrep varstva pa je utemeljil tudi z oceno, da bi nepretehtano povečane in neustrezno izvajane dejavnosti ter neustrezno načrtovane prostorske ureditve lahko ogrozile lastnosti tega območja in potek naravnih procesov v njem (točka 6.2 Strokovnih podlag).

23. Iz navedenega je razvidno, da je nasprotna udeleženka pri oblikovanju varstvenega režima v Krajinskem parku upoštevala tako strokovne ugotovitve in usmeritve, ki izhajajo iz Strokovnih podlag, kot tudi značilnosti zavarovanega območja ter namen zavarovanja. Na podlagi tega je ocenila, da bo mogoče ohranitev naravnih vrednot in biotske raznovrstnosti na tem območju zagotoviti le, če bo v točki 7.3.1.4 Strokovnih podlag predlagano varstveno omejitev, ki se nanaša tudi na gradnjo infrastrukturnih objektov, uveljavila kot prepoved gradnje takih objektov, to je kot najstrožjo obliko omejitve dejavnosti, katere negativni vpliv na naravne vrednote, vrste ali habitatne tipe je v Strokovnih podlagah poudaril tudi ZRSVN. Ker je torej sporni ukrep določila ob upoštevanju strokovnih ugotovitev in usmeritev, razvidnih iz Strokovnih podlag, ter v okviru tam predlaganih varstvenih omejitev, je po presoji Ustavnega sodišča izpolnila zahtevo, ki glede upoštevanja strokovnega predloga pri urejanju varstvenega režima oziroma pri določanju omejitev dejavnosti na zavarovanem območju izhaja iz drugega in tretjega odstavka 51. člena ZON. Takšna oblika varstva ima podlago tudi v načelu previdnosti, ki je eno temeljnih načel evropske in slovenske okoljske politike. Na ravni EU obveznost uporabe načela previdnosti v okoljskih zadevah in v zadevah ohranjanja narave ureja tretji odstavek 6. člena Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst (UL L 206, 22. 7. 1992 – v nadaljevanju Direktiva o habitatih),²⁷ kot eno temeljnih načel varstva okolja pa ga vsebuje tudi Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16 in 158/20 – v nadaljevanju ZVO-1).²⁸ Načelo previdnosti želi preprečiti nastanek škode tudi v primeru dvoma glede obstoja ali obsega škodljivih učinkov posameznih dejanj na okolje oziroma naravo ter tudi v takih primerih zahteva ukrepanje za zagotovitev varstva okolja.²⁹

24. Ustavno sodišče je v nadaljevanju presojalo še, ali je nasprotna udeleženka v izpodbijani določbi Odloka uveljavljeno prepoved gradnje novih tranzitnih energetskih, telekomunikacijskih in prometnih infrastrukturnih ureditev na območju Krajinskega parka določila v skladu z merili, ki jih glede dopustnega obsega in načina omejitve dejavnosti na zavarovanem območju krajinskega parka določa drugi odstavek 51. člena ZON. Po tej določbi se dejavnost na zavarovanem območju lahko omeji le toliko, kot je to nujno potrebno zaradi ohranitve naravnih vrednot, izvajanja njihovega varstva ali obnovitve naravnih vrednot, in sicer v obsegu in na način, ki sta določena v 64., 65., 66. in 68. členu ZON. Od omenjenih določb, ki urejajo posamezne vrste ožjih zavarovanih območij in varstvene režime na teh območjih (64., 65., 66. člen) ter varstveni režim na širših zavarovanih območjih (68. člen), se na krajinski park, ki spada med širša zavarovana območja, nanaša le 68. člen ZON. Skladno s prvim odstavkom tega člena se z aktom o zavarovanju na zavarovanem območju krajinskega parka (kot vrsti širšega zavarovanega območja) lahko prepovejo, omejijo ali drugače uredijo tam naštete dejavnosti, med katere spada tudi gradnja novih tranzitnih komunalnih, energetskih in prometnih objektov (3. točka prvega odstavka 68. člena ZON), pri določitvi prepovedi ali omejitev teh dejavnosti pa se upoštevajo značilnosti zavarovanega območja in namen zavarovanja (drugi odstavek 68. člena ZON).

25. Pri določitvi obsega in načina omejitve dejavnosti na zavarovanem območju Krajinskega parka je bila nasprotna udeleženka (ob upoštevanju načela skladne razlage nacionalnega prava v luči zahtev prava EU)³⁰ vezana na zakonski okvir, ki ga opredeljujeta drugi odstavek 51. člena in 68. člen ZON. Zato je Ustavno sodišče izpodbijano določbo Odloka presojalo z naslednjih treh vidikov: (1) ali je bila določitev prepovedi gradnje novih tranzitnih energetskih, telekomunikacijskih in prometnih infrastrukturnih ureditev nujno potrebna zaradi ohranitve naravnih vrednot na zavarovanem območju Krajinskega parka ali izvajanja njihovega varstva (drugi odstavek 51. člena ZON), (2) ali zakon na zavarovanem območju krajinskega parka dopušča določitev prepovedi gradnje takih ureditev (prvi odstavek 68. člena ZON) in (3) ali je nasprotna udeleženka pri uveljavitvi prepovedi gradnje omenjenih ureditev v Krajinskem parku upoštevala značilnosti tamkajšnjih naravnih vrednot ter cilje in namen njihovega zavarovanja (drugi odstavek 68. člena ZON).

26. Drugi odstavek 51. člena ZON dopušča omejitev dejavnosti na zavarovanem območju krajinskega parka v obsegu in na način, ki sta določena v 68. členu ZON. Ker je skladno s prvim odstavkom tega člena tam (v 3. točki) navedeno dejavnost gradnje novih tranzitnih komunalnih, energetskih in prometnih objektov na zavarovanem območju krajinskega parka dopustno tudi prepovedati (ne le omejiti ali drugače urediti), Ustavno sodišče ugotavlja, da je imela nasprotna udeleženka za določitev izpodbijanega ukrepa, ki ne dovoljuje gradnje takih ureditev v Krajinskem parku, podlago v prvem odstavku 68. člena v zvezi z drugim odstavkom 51. člena ZON. Ali je bila določitev te, po prvem odstavku 68. člena ZON dopustne najstrožje oblike omejitve dejavnosti na zavarovanem območju krajinskega parka nujno potrebna zaradi ohranitve naravnih vrednot v Krajinskem parku ali izvajanja njihovega varstva, kar zahteva drugi odstavek 51. člena ZON, Ustavno sodišče sámo ne more ugotavljati. Ker je določitev ukrepa omejitve dejavnosti v smislu navedene določbe nujno potrebna le, če je strokovno utemeljena, je lahko Ustavno sodišče presojo s tega vidika opravilo le ob upoštevanju ugotovitev, usmeritev in predlogov, ki v zvezi s tem izhajajo iz Strokovnih podlag ter iz njih in iz Odloka razvidnih značilnosti zavarovanega območja in namena ter ciljev zavarovanja (drugi odstavek 68. člena ZON).

27. Iz 1. člena Odloka izhaja, da je bil ta sprejet z namenom ohraniti značilno kraško pokrajino ob reki Pivki s slikovitimi presihajočimi jezeri ter suha travišča, mokrišča in strnjene gozdove Javornikov, z raznolikim, vrstno bogatim rastlinskim in živalskim svetom (prvi odstavek). Iz istega člena je razvidno tudi, da so varstveni cilji v Krajinskem parku ohranitev naravnih vrednot in biotske raznovrstnosti z ugodnim stanjem ogroženih in mednarodno varovanih prostoživečih rastlinskih in živalskih vrst ter njihovih habitatov, ohranitev obstoječega obsega in kakovosti prednostnih habitatnih tipov ter geomorfološke in hidrološke značilnosti krasa z izjemnimi površinskimi in podzemnimi kraškimi pojavi ter ohranitev naravnih procesov in pestrosti kulturne krajine (drugi odstavek). Cilj Odloka je tudi izboljšanje kakovosti življenja prebivalcev v Krajinskem parku s spodbujanjem trajnostnega razvoja, ki je skladen s krajevno tradicijo območja ter v ravnovesju med varstvom narave in rabo, kar med drugim vključuje tudi zmanjševanje obstoječega in preprečevanje dodatnega obremenjevanja okolja ter ohranjanje kulturne dediščine in kulturnih vrednot (tretji odstavek). Smiselno enako so osnovni cilji varstva v Krajinskem parku opredeljeni tudi v točki 6.1 Strokovnih podlag, kjer je kot tak cilj navedena tudi omejitev dejavnosti, ki neugodno vplivajo na ohranitev naravnih vrednot in biotske raznovrstnosti.

28. Po presoji Ustavnega sodišča je imela nasprotna udeleženka v tako opredeljenih varstvenih ciljih in namenu zavarovanja naravnih vrednot v Krajinskem parku ter v značilnostih naravnih vrednot, habitatnih tipov ter živalskih in rastlinskih vrst, opisanih v 4. in 5. členu Odloka³¹ ter v točkah 3 in 4 Strokovnih podlag,³² zadostno podlago za oceno, da je treba na zavarovanem območju Krajinskega parka v največji možni meri omejiti dejavnosti in posege, ki bi lahko škodljivo vplivali na ohranitev tamkajšnjih naravnih vrednot in biotske raznovrstnosti. Za tako oceno je imela podlago tudi v z vidika drugega odstavka 51. člena in 68. člena ZON pomembnem dejstvu, ki je posebej poudarjeno v Strokovnih podlagah (nanj pa opozarjata tudi predlagateljica in nasprotna udeleženka), namreč, da spada pretežni del z Odlokom zavarovanega območja med posebna varstvena območja Natura 2000,³³ ki so opredeljena na podlagi Direktive 2009/147/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. novembra 2009 o ohranjanju prosto živečih ptic (UL L št. 20 z dne 26. 1. 2010S) in Direktive o habitatih.³⁴ Skladno s tema direktivama, ki sta bili v pravni red Republike Slovenije preneseni z ZON ter z Uredbo o območjih Natura 2000³⁵ in Uredbo o ekološko pomembnih območjih,³⁶ je namreč Republika Slovenija na območjih, ki jih določata ti uredbi, dolžna zagotoviti ustrezno visoko stopnjo varstva naravnih vrednot, rastlinskih in živalskih vrst, njihovih habitatov ter biotske raznovrstnosti in v tem okviru poskrbeti tudi, da se zahteva po nujnosti (sorazmernosti) vsakega morebitnega posega v ta zavarovana območja narave presoja skladno z načelom previdnosti (6. člen Direktive o habitatih). Ker je nasprotna udeleženka presojo, da bi gradnja novih tranzitnih energetskih, telekomunikacijskih in prometnih infrastrukturnih ureditev škodljivo vplivala na ohranitev naravnih vrednot (in biotske raznovrstnosti) na zavarovanem območju Krajinskega parka, oprla na strokovne ugotovitve in usmeritve, ki izhajajo iz Strokovnih podlag, z določitvijo izpodbijanega ukrepa pa ni presegla okvira tam podanega strokovnega predloga ZRSVN, ki se nanaša na omejitev gradnje takih ureditev (glej 23. točko obrazložitve te odločbe), je po presoji Ustavnega sodišča zadostila standardu strokovno utemeljene in z vidika ohranitve naravnih vrednot ali izvajanja njihovega varstva nujno potrebne omejitve dejavnosti, ki izhaja iz drugega odstavka 51. člena v zvezi z 68. členom ZON.

29. Iz navedenega je razvidno, da je nasprotna udeleženka v Strokovnih podlagah predlagano varstveno omejitev, ki se nanaša na gradnjo infrastrukturnih ureditev na zavarovanem območju Krajinskega parka (točka 7.3.1.4 Strokovnih podlag), v izpodbijani določbi Odloka uveljavila na način, da je zaradi ohranitve v Odloku in Strokovnih podlagah navedenih naravnih vrednot³⁷ ter ob upoštevanju značilnosti zavarovanega območja oziroma tamkajšnjih naravnih vrednot³⁸ ter namena in ciljev zavarovanja³⁹ gradnjo novih tranzitnih energetskih, telekomunikacijskih in prometnih infrastrukturnih ureditev v Krajinskem parku prepovedala. Ker prvi odstavek 68. člena ZON na zavarovanem območju krajinskega parka dopušča določitev te najstrožje oblike omejitve dejavnosti, glede katere je že zakonodajalec ocenil, da lahko bistveno ogrozi zavarovano območje,⁴⁰ Ustavno sodišče ugotavlja, da je nasprotna udeleženka sporni ukrep določila skladno z zahtevami, ki izhajajo iz drugega odstavka 51. člena ZON v zvezi s 3. točko prvega odstavka in drugim odstavkom 68. člena ZON.⁴¹ Zato po presoji Ustavnega sodišča ni presegla v navedenih določbah opredeljenega okvira dopustne omejitve dejavnosti v zvezi z naravnimi vrednotami na zavarovanem območju v krajinskem parku.

30. Glede na navedeno Ustavno sodišče ugotavlja, da 8. točka drugega odstavka 11. člena Odloka ni v neskladju z drugim in tretjim odstavkom 51. člena ZON in zato tudi ni v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.

Presoja z vidika Zakona o urejanju prostora in tretjega odstavka 153. člena Ustave

31. Predlagateljica izpodbijani določbi Odloka očita tudi neskladje s prvim odstavkom 1. člena, sedmo alinejo (pravilno osmo alinejo)⁴² drugega odstavka in četrtim odstavkom 2. člena v zvezi z 9. členom Uredbe ter s 3. do 38. členom ZUPUDPP.

32. Ustavno sodišče je skladno s četrto alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave in četrto alinejo prvega odstavka 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) pristojno odločati o skladnosti predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni. Po naravi stvari lahko Ustavno sodišče v okviru te svoje pristojnosti presoja le skladnost izpodbijanih predpisov lokalnih skupnosti z veljavnimi zakoni.

33. ZUPUDPP je z dnem uveljavitve Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZUreP-2)⁴³ prenehal veljati (prvi odstavek 299. člena ZUreP-2).⁴⁴Ustavno sodišče v okviru pristojnosti, ki jih ima po Ustavi, skladnosti izpodbijane odločbe Odloka z neveljavnim ZUPUDPP ne more presojati. Prostorske ureditve državnega pomena, ki jih je urejal ta zakon, sedaj ureja ZUreP-2.⁴⁵ Čeprav predlagateljica v vlogah, ki jih je Ustavnemu sodišču poslala po prenehanju veljavnosti ZUPUDPP (in po prenehanju njegove uporabe),⁴⁶ ne zatrjuje neskladja 8. točke drugega odstavka 11. člena Odloka z ZUreP-2, je Ustavno sodišče preizkusilo, ali lahko na podlagi razlogov, s katerimi predlagateljica utemeljuje neskladje izpodbijane določbe Odloka z ZUPUDPP, to določbo preizkusi z vidika tistih določb ZUreP-2, ki (smiselno) enako urejajo vsebino, ki je bila predmet urejanja v določbah ZUPUDPP, na katere se v zahtevi sklicuje predlagateljica.

34. ZUPUDPP je v določbah, na katere se sklicuje predlagateljica, urejal predmet zakona (prvi odstavek 1. člena),⁴⁷ določal, da so prostorske ureditve s področja energetske infrastrukture za oskrbo z zemeljskim plinom in nafto prostorske ureditve državnega pomena (osma alineja drugega odstavka 2. člena), ter določal podlago za sprejetje Uredbe (četrti odstavek 2. člena),⁴⁸ v 3. do 38. členu pa je urejal namen, vsebino in obliko DPN, udeležence postopka priprave DPN ter postopek priprave in sprejetja DPN. Na podlagi vsebine določb ZUreP-2, ki urejajo državno prostorsko načrtovanje,⁴⁹ je mogoče ugotoviti, da ZUreP-2 to materijo ureja drugače, kot jo je urejal ZUPUDPP. Zlasti to velja za ureditev postopka državnega prostorskega načrtovanja. Ta postopek je ZUPUDPP v 17. do 38. členu urejal kot (enoten) postopek priprave in sprejetja načrta, medtem ko ga ZUreP-2 že v izhodišču ureja bistveno drugače. Skladno z ZUreP-2 se namreč državno prostorsko načrtovanje začne s skupnim delom postopka (84. do 88. člen ZUreP-2), nadaljuje pa bodisi kot postopek priprave in sprejetja DPN (89. do 92. člen ZUreP-2), ki je podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja skladno s predpisi, ki urejajo graditev, bodisi kot združeni postopek načrtovanja in dovoljevanja (93. do 105. člen ZUreP-2), ki združuje tri postopke, in sicer (1) postopek izbora najustreznejše variante prostorske ureditve državnega pomena, če ta še ni bil izveden, (2) postopek priprave dokumentacije in (3) postopek izdaje celovitega dovoljenja ter uredbe o varovanem območju prostorske ureditve državnega pomena. Ureditev postopka državnega prostorskega načrtovanja po ZUreP-2 se torej že na prvi pogled bistveno razlikuje od ureditve postopka državnega prostorskega načrtovanja, ki ga je prej veljavni ZUPUDPP urejal v 3. do 38. členu. Zato Ustavno sodišče skladnosti izpodbijane določbe Odloka z vidika tem določbam ustrezne ureditve ZUreP-2 ne more preizkusiti.

35. Ustavno sodišče je izpodbijano določbo Odloka zato lahko preizkusilo le z vidika njene skladnosti z 2. točko drugega odstavka v zvezi s prvim odstavkom 50. člena ZUreP-2, ki vsebuje smiselno enako ureditev, kot jo je vseboval 2. člen ZUPUDPP v delih, na katere se v zahtevi sklicuje predlagateljica. Člen 2 ZUPUDPP je v prvem odstavku določal, da prostorske ureditve državnega pomena načrtuje država, med take prostorske ureditve pa so (po osmi alineji drugega odstavka istega člena) spadale tudi prostorske ureditve s področja energetske infrastrukture za oskrbo z zemeljskim plinom in nafto. Prvi odstavek 50. člena ZUreP-2 pa določa, da je za načrtovanje prostorskih ureditev državnega pomena pristojna država, med take prostorske ureditve pa (po 2. točki drugega odstavka 50. člena ZUreP-2) spadajo tudi prostorske ureditve na področju energetske infrastrukture.⁵⁰

36. Predlagateljica trdi, da z Odlokom uveljavljena prepoved gradnje energetskih infrastrukturnih ureditev na območju Krajinskega parka prekomerno posega v zakonsko pristojnost države, da na tem območju načrtuje prostorske ureditve državnega pomena s področja energetske infrastrukture. Meni, da bi bilo gradnjo takih ureditev na zavarovanem območju skladno z ZON mogoče prepovedati le na podlagi presoje, da je tak ukrep sorazmeren škodljivim posledicam, ki bi jih gradnja takih ureditev lahko tudi dejansko povzročila v naravi. Ker naj bi ZON poleg možnosti prepovedi posegov na zavarovanem območju urejal tudi druge mehanizme zaščite naravnih vrednot, v okviru katerih naj bi bilo mogoče s presojo individualnih posledic posameznega posega oceniti njegovo sprejemljivost z vidika ohranjanja narave, tako presojo pa naj bi izpodbijana določba Odloka onemogočala, predlagateljica zatrjuje, da pomeni izpodbijana ureditev izvotlitev pravice države, da na tem območju načrtuje gradnjo takih ureditev državnega pomena.

37. Predlagateljica očitek o posegu izpodbijane ureditve v pristojnost države za načrtovanje energetskih infrastrukturnih ureditev državnega pomena utemeljuje z navedbo, da bi morala nasprotna udeleženka pred sprejetjem Odloka po načelu sorazmernosti tehtati, ali bo z izpodbijano določbo uveljavljen ukrep prepovedi gradnje novih energetskih infrastrukturnih ureditev v Krajinskem parku prekomerno posegel v pristojnost države, da na zavarovanem območju načrtuje gradnjo takih ureditev državnega pomena. Ustavno sodišče ugotavlja, da je nasprotna udeleženka tako tehtanje na načelni (abstraktni) ravni tudi opravila, opirajoč se pri tem na ugotovitve, ki izhajajo iz Strokovnih podlag. Iz njenih navedb izhaja, da je pri določitvi izpodbijanega ukrepa na eni strani upoštevala namen tega ukrepa, ki je varovanje pravice do zdravega življenjskega okolja, na drugi strani pa tudi, da je država (tudi na zavarovanih območjih) pristojna načrtovati prostorske ureditve državnega pomena na področju energetske in prometne infrastrukture. Pojasnila je, da je zato posebej presojala, ali bi bil poseg v to pristojnost države, ki bi ga pomenila uveljavitev navedenega ukrepa, sorazmeren teži posledic, ki bi zaradi gradnje takih ureditev nastale v naravi, če ukrep ne bi bil uveljavljen. Ker naj bi iz Strokovnih podlag izhajala ugotovitev, da bi vsakršen poseg na ekološko bogatem območju Krajinskega parka lahko škodljivo vplival na naravne vrednote in porušil biotsko raznovrstnost, naj bi nasprotna udeleženka, upoštevajoč predlog ZRSVN, naj se na tem območju prepove gradnja, ki bi lahko negativno vplivala na tamkajšnje naravne vrednote, vrste ali habitatne tipe oziroma lastnosti, dala prednost ohranjanju narave, zlasti ohranitvi rastlinskih in živalskih vrst na tem območju.

38. Ustavno sodišče ocenjuje, da je nasprotna udeleženka s temi navedbami, ki jim predlagateljica ni nasprotovala oziroma nanje ni odgovorila, razumno pojasnila, na kakšen način je pred sprejetjem Odloka opravila tehtanje, ki ga po mnenju predlagateljice zahtevata ZON in zakon, ki ureja državno prostorsko načrtovanje. Ker je tudi razumno utemeljila, zakaj je ocenila, da bi uveljavitev ukrepa prepovedi gradnje novih tranzitnih energetskih, telekomunikacijskih in prometnih infrastrukturnih ureditev v Krajinskem parku lahko negativno vplivala na tamkajšnje naravne vrednote, vrste ali habitatne tipe oziroma lastnosti (v dvomu v korist narave) in da zato ne bi pomenila nesorazmerne omejitve pristojnosti države, da na zavarovanem območju načrtuje prostorske ureditve državnega pomena s področja energetske infrastrukture, je po presoji Ustavnega sodišča zadostila zahtevi, ki izhaja iz omenjenih zakonov.

39. Predlagateljica zatrjuje tudi, da izpodbijana določba Odloka v primerjavi z drugimi mehanizmi zaščite naravnih vrednot, ki jih predvideva ZON, ne omogoča, da bi se s presojo individualnih posledic posameznega posega ocenila njegova sprejemljivost z vidika ohranjanja narave. Ta trditev ne drži. Država je skladno s šesto alinejo prvega odstavka 5. člena ZUreP-2 na področju urejanja prostora pristojna za izvedbo postopka državnega prostorskega načrtovanja. Pri izvajanju te svoje pristojnosti je dolžna spoštovati z ZON in s predpisi, izdanimi na njegovi podlagi, določena načela, cilje in ukrepe ohranjanja biotske raznovrstnosti in varstva naravnih vrednot. Ta njena dolžnost izhaja že iz 6. člena⁵¹ in drugega odstavka 7. člena ZON,⁵² pa tudi iz 2. člena ZUreP-2, ki v prvem odstavku namen urejanja prostora opredeljuje kot doseganje trajnostnega prostorskega razvoja s celovito obravnavo, usklajevanjem in upravljanjem njegovih družbenih, okoljskih in ekonomskih vidikov, tako da se dosežejo tam navedeni cilji urejanja prostora, ki so v javnem interesu (četrti odstavek 2. člena ZUreP-2), med katerimi zakon izrecno navaja tudi prispevanje k varstvu okolja in ohranjanju narave (dvanajsta alineja prvega odstavka 2. člena ZUreP-2). Cilje urejanja prostora pa je mogoče doseči le s konkretnim prostorskim načrtovanjem.

40. Skladno z ZUreP-2 se odločitve pri urejanju prostora sprejemajo na podlagi vrednotenja njihovih vplivov na gospodarstvo, družbo in okolje, in sicer v zgodnji fazi načrtovanja, ko so še odprte različne možnosti in se lahko izbere rešitev, ki je ugodno ovrednotena in vsestransko sprejemljiva, pri čemer se (med drugim) analizirajo in vrednotijo tudi vplivi odločitev na varstvo okolja in ohranjanje narave (prvi in drugi odstavek 18. člena ZUreP-2). Če je treba za prostorske akte v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja in ohranjanje narave, izvesti celovito presojo vplivov na okolje ali presojo sprejemljivosti teh aktov za naravo, se ti presoji, ki predstavljata smiselni del vrednotenja vplivov za področja, ki jih obravnavata, izvedeta v postopku priprave splošnega prostorskega akta (tretji odstavek 18. člena ZUreP-2). Celovita presoja vplivov na okolje se izvede v skladu s predpisi s področja varstva okolja, presoja sprejemljivosti aktov, ki se izvaja v okviru celovite presoje vplivov na okolje (kumulativno), pa v skladu s predpisi s področja ohranjanja narave (četrti odstavek 18. člena ZUreP-2).⁵³ Poleg ZON spadajo med predpise s področja ohranjanja narave tudi na njegovi podlagi sprejeti podzakonski predpisi in predpisi lokalnih skupnosti, mednje pa spadajo tudi akti, ki urejajo zavarovanje naravnih vrednot. Zato ti akti zavezujejo tudi državo pri načrtovanju prostorskih ureditev državnega pomena na območjih, na katera se nanašajo.

41. Pristojnost države, da skladno z ZUreP-2 (tudi) na zavarovanem območju načrtuje prostorske ureditve s področja energetske infrastrukture, in pristojnost lokalne skupnosti, da skladno z ZON sprejme ukrepe varstva naravnih vrednot ter določi način izvajanja tega varstva (vključno z omejitvijo posameznih dejavnosti na zavarovanem območju), se po naravi stvari hkrati omejujeta in dopolnjujeta. Kadar država in lokalna skupnost prek teh svojih pristojnosti uresničujeta različni, vendar na zakonu temelječi javni koristi (javno korist gradnje infrastrukturnih ureditev državnega pomena in javno korist varstva okolja in ohranjanja narave), se lahko v primerih, ko ti javni koristi trčita druga ob drugo, opravi presoja, katera od teh javnih koristi je prevladujoča in ji je zato treba dati prednost. Tako presojo omogoča poseben postopek, tj. postopek prevlade druge javne koristi nad javno koristjo ohranjanja narave (t. i. postopek prevlade javne koristi), ki je izvirno urejen v 6. členu Direktive o habitatih (Natura 2000),⁵⁴ a ga je zakonodajalec predvidel tako v ZON kot tudi v ZUreP-2.

42. Predlagateljica trditev o prekomernem posegu v pristojnost države za načrtovanje prostorskih ureditev državnega pomena med drugim utemeljuje tudi s sklicevanjem, da z izpodbijano določbo Odloka uveljavljen ukrep preprečuje umestitev z DPN M8 Kalce−Jelšane načrtovane gradnje plinovoda na območju Krajinskega parka in zato onemogoča nadaljevanje na podlagi ZUPUDPP začetega postopka priprave tega DPN in njegovo sprejetje. Iz zahteve in priloženih listin izhaja, da je bil postopek priprave DPN M8 Kalce−Jelšane ob uveljavitvi ZUreP-2 najmanj v fazi seznanitve občin s študijo variant, torej v kasnejši fazi od načrtovanja in študije variant. Končanje postopkov, ki so bili začeti na podlagi ZUPUDPP in so bili ob uveljavitvi ZUreP-2 v fazi načrtovanja in študije variant ali v kasnejši fazi, ureja 270. člen ZUreP-2,⁵⁵ skladno s katerim se v takih primerih postopek priprave DPN lahko konča bodisi po določbah ZUPUDPP⁵⁶ (drugi odstavek 270. člena ZUreP-2) bodisi po določbah 87. člena in naslednjih členov ZUreP-2, če to predlaga pobudnik izvedbe postopka državnega prostorskega načrtovanja⁵⁷ (tretji odstavek 270. člena ZUreP-2).

43. Skladno s prvim odstavkom 101.c člena ZON se DPN lahko sprejme tudi v primeru, ko je njegova potrditev že dokončno zavrnjena, ker je ugotovljeno, da bo škodljivo vplival na zavarovano območje, posebno varstveno območje ali potencialno posebno ohranitveno območje, če po izpeljanem postopku prevlade javne koristi druga javna korist prevlada nad javno koristjo ohranjanja narave.⁵⁸ Iz navedb predlagateljice izhaja, da se DPN M8 Kalce−Jelšane nanaša na načrtovanje prostorske ureditve s področja energetike, ki bi lahko pomembno vplivala na zavarovano območje Krajinskega parka. Ob izpolnjenih zakonskih pogojih bi zato lahko pristojno ministrstvo v nadaljevanju postopka priprave omenjenega DPN predlagalo, naj se v postopku prevlade javne koristi po 101.c členu ZON odloči, da javna korist, na uresničevanje katere se DPN M8 Kalce−Jelšane nanaša (gradnja plinovoda in zagotavljanje oskrbe prebivalstva s plinom), prevlada nad javno koristjo varstva okolja in ohranjanja narave, ki jo z izpodbijano določbo zasleduje Odlok.⁵⁹ Ker je možnost uporabe instituta prevlade javne koristi v postopku priprave DPN predvideval že 28. člen ZUPUDPP,⁶⁰ postopek prevlade javne koristi pa v 19. členu ureja tudi ZUreP-2, bi bilo torej to, kar želi predlagateljica doseči z obravnavano zahtevo – to je, da bi Ustavno sodišče odpravilo izpodbijano določbo Odloka in bi se postopek priprave DPN M8 Kalce−Jelšane »vrnil« v fazo, preden je ZRSVN podal negativno mnenje glede nesprejemljivosti predloga najustreznejše variante koridorja plinovoda v delu, ki poteka po območju Krajinskega parka, kar bi (ob izpolnjenih drugih pogojih) omogočilo sprejetje DPN –, mogoče doseči tudi v okviru nadaljevanja postopka njegove priprave. Zato predlagateljica ne more uspeti s sklicevanjem, da pomeni v 8. točki drugega odstavka 11. člena Odloka določena prepoved gradnje novih tranzitnih energetskih, telekomunikacijskih in prometnih infrastrukturnih ureditev izvotlitev pravice države, da na območju Krajinskega parka načrtuje gradnjo energetskih infrastrukturnih objektov državnega pomena.

44. Glede na navedeno Ustavno sodišče ugotavlja, da 8. točka drugega odstavka 11. člena Odloka ni v neskladju z 2. točko drugega odstavka 50. člena ZUreP-2. Zato tudi ni v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.

45. Ker Ustavno sodišče ni ugotovilo neskladja 8. točke drugega odstavka 11. člena Odloka z ZON ali z ZUreP-2, je odločilo, kot izhaja iz 1. točke izreka.

46. Nasprotna udeleženka je v svoji zadnji vlogi predlagala, naj Ustavno sodišče odloči tudi o povrnitvi stroškov, ki so ji nastali v postopku v zvezi z obravnavano zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti. V postopku pred Ustavnim sodiščem nosi vsak udeleženec svoje stroške, če Ustavno sodišče ne odloči drugače (prvi odstavek 34. člena ZUstS). Za drugačno odločitev bi morali obstajati posebno utemeljeni razlogi, ki jih nasprotna udeleženka ni izkazala. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da nasprotna udeleženka sama nosi svoje stroške postopka (2. točka izreka).

47. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 21. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Točko 1 izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Svetlič. Točko 2 izreka je Ustavno sodišče sprejelo soglasno. Sodnik Svetlič je dal odklonilno ločeno mnenje.

dr. Matej Accetto

predsednik

¹ V zvezi s tem se nasprotna udeleženka sklicuje na 9. člen Uredbe o Krajinskem parku Strunjan (Uradni list RS, št. 107/04, 114/04 – popr., 83/06, 71/08 in 77/10).

² V zvezi s tem se sklicuje na 5. člen Uredbe o zvrsteh naravnih vrednot (Uradni list RS, št. 52/02 in 67/03) ter na Prilogo 4 Pravilnika o določitvi in varstvu naravnih vrednot (Uradni list RS, št. 111/04, 70/06, 58/09, 93/10, 23/15 in 7/19).

³ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97, in OdlUS VI, 25), 7. točka obrazložitve.

⁴ Prav tam, 9. točka obrazložitve.

⁵ Prav tam, 8. točka obrazložitve.

⁶ Prav tam, 9. točka obrazložitve. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-99/04 z dne 16. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 66/05, in OdlUS XIV, 56), 9. točka obrazložitve.

⁷ Glej B. M. Zupančič v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 112–116.

⁸ Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-297/08 z dne 7. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 30/11, in OdlUS XIX, 20), 28. točka obrazložitve, in št. U-I-195/16 z dne 17. 9. 2020 (Uradni list RS, št. 134/20, in OdlUS XXV, 20), 20. točka obrazložitve.

⁹ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-297/08, 28. točka obrazložitve.

¹⁰ Biotska raznovrstnost je raznovrstnost živih organizmov, ki se v naravi ohranja z ohranjanjem naravnega ravnovesja (prvi in drugi odstavek 2. člena ZON). Ukrepi ohranjanja biotske raznovrstnosti so ukrepi, s katerimi se ureja varstvo prostoživečih rastlinskih in živalskih vrst, vključno z njihovim genskim materialom ter habitati in ekosistemi, ter omogoča trajnostna raba sestavin biotske raznovrstnosti in zagotavlja ohranjanje naravnega ravnovesja (drugi odstavek 1. člena ZON).

¹¹ Naravne vrednote so zlasti geološki pojavi, minerali in fosili ter njihova nahajališča, površinski in podzemski kraški pojavi, podzemske jame, soteske in tesni ter drugi geomorfološki pojavi, ledeniki in oblike ledeniškega delovanja, izviri, slapovi, brzice, jezera, barja, potoki in reke z obrežji, morska obala, rastlinske in živalske vrste, njihovi izjemni osebki ter njihovi življenjski prostori, ekosistemi, krajina in oblikovana narava (tretji odstavek 4. člena ZON).

¹² Omejitve posegov, dejavnosti ali ravnanj se lahko določijo kot splošne prepovedi ali omejitve, s katerimi se določijo minimalni standardi ravnanja v naravi, ali kot posebne prepovedi ali omejitve (npr. omejitev lastninske pravice na posameznem delu narave).

¹³ Primerjaj z M. Berginc, J. Kremesec - Jevšenak in J. Vidic, Sistem varstva narave v Sloveniji, Ministrstvo za okolje in prostor, Ljubljana 2007, str. 33.

¹⁴ Člen 8 ZON določa:
»(1) Urejanje zadev ohranjanja biotske raznovrstnosti in varstva naravnih vrednot je v pristojnosti države, razen zadev lokalnega pomena na področju varstva naravnih vrednot, ki so v pristojnosti lokalne skupnosti.
(2) Zadeve lokalnega pomena iz prejšnjega odstavka so:
– programiranje in planiranje na področju varstva naravnih vrednot lokalnega pomena,
– sprejemanje ukrepov varstva naravnih vrednot lokalnega pomena,
– zagotavljanje lokalnih javnih služb ohranjanja narave,
– popularizacija varstva naravnih vrednot lokalnega pomena.
(3) Ne glede na določbo prejšnjega odstavka mora država ukrepati, če je v nevarnosti obstoj naravne vrednote lokalnega pomena.«

¹⁵ Ukrepov varstva naravnih vrednot je več vrst. Po drugem odstavku 45. člena ZON so to pogodbeno varstvo, zavarovanje, začasno zavarovanje in obnovitev naravnih vrednot. Vrsto ukrepa, ki naj se izvede, državi ali lokalni skupnosti predlaga organizacija, pristojna za ohranjanje narave (peti odstavek 45. člena ZON).

¹⁶ Pri določitvi vrste zavarovanega območja se upoštevajo tudi merila mednarodnih organizacij za ohranjanje narave, katerih članica je Republika Slovenija (drugi odstavek 53. člena ZON).

¹⁷ ZON v 64., 65. in 66. členu ureja ožja zavarovana območja, ki so naravni spomenik (64. člen), strogi naravni rezervat (65. člen) in naravni rezervat (66. člen), ter varstvene režime na teh območjih, v 68. členu pa ZON ureja splošni varstveni režim, ki velja za širša zavarovana območja.

¹⁸ Nasprotna udeleženka je Odlok sprejela na podlagi prvega, četrtega in petega odstavka 49. člena ZON.

¹⁹ Iz drugega odstavka 4. člena Odloka je razvidno, da je v Krajinskem parku sto sedemnajst naravnih vrednot, sedemnajst prednostnih habitatnih tipov, pet naravnih spomenikov (Petelinjsko, Palško, Veliko in Malo Drskovško jezero ter Brezno pri Oglenicah), tri ekološko pomembna območja (Osrednje območje življenjskega prostora velikih zveri, Snežnik – Pivka in Matijeva jama), posebno ohranitveno območje Javorniki – Snežnik in posebno varstveno območje (območje Natura 2000) Snežnik – Pivka ter gozdni rezervati Ilov klanec, Dedna gora in Bička gora ter da je celotno območje Krajinskega parka izjemno zaradi mozaične krajine, ki je rezultat dolgotrajnega sožitja človeka z naravo, strnjenega območja gozdov na Javornikih in velike biotske raznovrstnosti.

²⁰ Za varstveno območje jezer velja poseben varstveni režim, ki ga ureja 12. člen Odloka. Varstveno območje jezer po prvem odstavku 5. člena Odloka obsega tri prostorsko ločene dele dveh največjih presihajočih jezer ter skupine petih manjših presihajočih jezer (Petelinjsko jezero, Palško jezero, Malo in Veliko Zagorsko jezero, Veliko in Malo Drskovško jezero, Parsko jezero) in izvir Mišnik.

²¹ Ožja zavarovana območja so naravni spomenik, strogi naravni rezervat in naravni rezervat (peti odstavek 53. člena ZON).

²² Pri ustanavljanju širših zavarovanih območij se (poleg njihovega naravovarstvenega pomena) upoštevajo in omogočajo tudi razvojne možnosti lokalnega prebivalstva, duhovna sprostitev in bogatitev človeka ter uresničujejo mednarodno priznane oblike varstva območij narave (drugi in tretji odstavek 67. člena ZON).

²³ Skladno s petim odstavkom 49. člena ZON sprejme akt o zavarovanju Vlada ali pristojni organ lokalne skupnosti.

²⁴ Člen 115 ZON določa, da naloge te organizacije opravlja ZRSVN.

²⁵ Strokovni predlog vsebuje predvsem utemeljitev razlogov za zavarovanje; opredelitev namena zavarovanja in varstvenih ciljev; predlog in utemeljitev kategorije (vrste) zavarovanega območja; predlog oblikovanja meja zavarovanega območja; predlog oblikovanja notranjih varstvenih območij in morebitnega vplivnega območja; utemeljitev razlogov za zavarovanje ožjih območij znotraj širšega zavarovanega območja; predlog pravil ravnanja in varstvenega režima (s predlogom omejitev in prepovedi dejavnosti ali rabe) ter predlog načina izvajanja upravljanja (primerjaj z M. Berginc in drugi, nav. delo, str. 74).

²⁶ Te ureditve ZRSVN v Strokovnih podlagah imenuje infrastrukturni objekti oziroma infrastrukturno omrežje.

²⁷ Ta določa, da je treba pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Glede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb četrtega odstavka istega člena pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in, če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti.

²⁸ Glej 8. člen ZVO-1.

²⁹ Pomen uporabe načela previdnosti v teh zadevah je Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) prvič razložilo v sodbi v zadevi Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels proti Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, C-127/02, z dne 7. 9. 2004 (glej 39. do 49. točko obrazložitve). Med drugim je navedlo, da je »na podlagi člena 6(3), prvi stavek, Direktive o habitatih treba načrt ali projekt, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, če lahko škoduje ciljem ohranjanja tega območja, šteti za takega, da lahko pomembno vpliva na to območje. Presojo tega tveganja je treba izvesti zlasti glede na značilnosti in posebne okoljske razmere območja, na katero se tak načrt ali projekt nanaša« (49. točka obrazložitve).

³⁰ Načelo skladne razlage pomeni, da morajo pristojni organi nacionalno pravo, kolikor je to mogoče, razlagati v luči prava EU oziroma v skladu z namenom, ki ga določa to pravo (glej npr. sodbi SEU v zadevi Kopinghuis Nijmegen BV, C-80/86, z dne 8. 10. 1987 in v združenih zadevah Oceano Grupo Editorial in Salvat Editores, C-240/98 do C-244/98, z dne 27. 6. 2000. Primerjaj tudi z odločbama Ustavnega sodišča št. Up-2012/08 z dne 5. 3. 2009 (Uradni list RS, št. 22/09, in OdlUS XVIII, 65), 9. točka obrazložitve, in št. U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (Uradni list RS, št. 114/13, in OdlUS XX, 12), 30. točka obrazložitve.

³¹ Odlok v navedenih členih vsebuje opis Krajinskega parka in varstvenega območja jezer, njun obseg ter njune naravne značilnosti. Iz 4. člena Odloka je razvidno, da je v Krajinskem parku skoraj sto petdeset naravnih vrednot, habitatnih tipov, naravnih spomenikov in drugih delov narave.

³² Točka 3 Strokovnih podlag opredeljuje območje, ki je predmet zavarovanja, glede na njegove fizične geografske značilnosti (točka 3.1), habitatne tipe, rastlinstvo in živalstvo (točka 3.2) ter krajino (točka 3.3), točka 4 Strokovnih podlag pa opredeljuje območja z naravovarstvenim statusom, in sicer določa zavarovana območja (točka 4.1), naravne vrednote (točka 4.2) in območja ohranjanje biotske raznovrstnosti (točka 4.3).

³³ Člen 33 ZON opredeljuje posebno varstveno območje (območje Natura 2000) kot ekološko pomembno območje, ki je na ozemlju EU pomembno za ohranitev ali doseganje ugodnega stanja ptic (posebno območje varstva) ter drugih živalskih in rastlinskih vrst, njihovih habitatov in habitatnih tipov (posebno ohranitveno območje).

³⁴ Omenjeni direktivi državam članicam EU med drugim nalagata, naj na teh območjih vzpostavijo sisteme strogega varstva ogroženih živalskih in rastlinskih vrst, zagotovijo ohranjanje habitatov, preprečijo slabšanje stanja območij ter zagotovijo ustrezno presojo načrtov ali projektov, ki bi lahko pomembno vplivali na ta območja.

³⁵ Uredba o območjih Natura 2000 določa posebna varstvena območja (območja Nature 2000) in varstvene cilje na teh območjih ter varstvene usmeritve za ohranitev ali doseganje ugodnega stanja prostoživečih rastlinskih in živalskih vrst, njihovih habitatov ter habitatnih tipov, katerih ohranjanje je v interesu EU, in druga pravila ravnanja za ohranjanje teh območij. Določa tudi pravila določanja potencialnih posebnih ohranitvenih območij in potencialna posebna ohranitvena območja ter način njihovega varstva.

³⁶ Uredba o ekološko pomembnih območjih določa ekološko pomembna območja in varstvene usmeritve za ohranitev ali doseganje ugodnega stanja habitatnih tipov ter prostoživečih rastlinskih in živalskih vrst in njihovih habitatov na teh območjih.

³⁷ Glej 4. člen Odloka ter priloge Strokovnih podlag.

³⁸ Glej 4. in 5. člen Odloka ter točki 3 in 4 Strokovnih podlag.

³⁹ Glej 1. člen Odloka in točko 6 Strokovnih podlag.

⁴⁰ Primerjaj 30. točko prvega odstavka 68. člena ZON.

⁴¹ Očitek predlagateljice, da pomeni uveljavitev izpodbijanega ukrepa prepovedi gradnje energetskih infrastrukturnih ureditev na zavarovanem območju Krajinskega parka (kot najstrožje oblike omejitve te dejavnosti) prekomeren poseg v pristojnost države, da na tem območju načrtuje gradnjo takih ureditev državnega pomena, je Ustavno sodišče obravnavalo v okviru presoje izpodbijane določbe Odloka z vidika zakona, ki ureja državno prostorsko načrtovanje (glej 36. do 44. točko obrazložitve).

⁴² V sedmi alineji drugega odstavka 2. člena ZUPUDPP je kot eno od področij prostorskih ureditev državnega pomena navedeno področje energetske infrastrukture za oskrbo z električno energijo. Predlagateljica se v zahtevi med drugim sklicuje na 9. člen Uredbe, ki je urejal (le) prostorske ureditve državnega pomena s področja energetske infrastrukture za oskrbo z zemeljskim plinom in nafto. Ker zahtevo med drugim utemeljuje s sklicevanjem na postopek priprave DPN, ki se nanaša na umestitev prenosnega plinovoda M8 Kalce–Jelšane na zavarovano območje Krajinskega parka, področje energetske infrastrukture za oskrbo z zemeljskim plinom in nafto pa je kot eno od področij prostorskih ureditev državnega pomena navedeno v osmi alineji drugega odstavka 2. člena ZUPUDPP, je Ustavno sodišče štelo, da predlagateljica zatrjuje neskladje izpodbijane določbe Odloka z osmo in ne s sedmo alinejo drugega odstavka 2. člena ZUPUDPP.

⁴³ ZUreP-2 je začel veljati 17. 11. 2017, uporabljati pa se je začel 1. 6. 2018 (303. člen ZUreP-2).

⁴⁴ Skladno z 299. členom ZUreP-2 sta z dnem njegove uveljavitve prenehala veljati tudi Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in 8/03 – popr. – ZUreP-1) in Zakon o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – ZPNačrt), razen 89. člena tega zakona.

⁴⁵ Dne 31. 12. 2021 je začel veljati nov Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21 – v nadaljevanju ZUreP-3), z uveljavitvijo katerega je ZUreP-2 sicer prenehal veljati (338. člen v zvezi s 343. členom ZUreP-3). Vendar pa se bo ZUreP-3 skladno s 342. členom tega zakona pričel uporabljati šele 1. 6. 2022. Zato je Ustavno sodišče pri presoji lahko upoštevalo le v času odločanja upoštevno ureditev ZUreP-2.

⁴⁶ Gre za vlogi predlagateljice z dne 30. 8. 2018 in z dne 11. 2. 2021.

⁴⁷ Prvi odstavek 1. člena ZUPUDPP se je glasil: »Ta zakon določa prostorske ureditve državnega pomena, ureja vsebino in postopek priprave državnega prostorskega načrta (v nadaljnjem besedilu: načrt), ter določa način, kako se ta postopek vodi skupaj s postopkom celovite presoje vplivov na okolje in postopkom presoje vplivov na okolje v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja, ter postopkom presoje sprejemljivosti v skladu s predpisi, ki urejajo ohranjanje narave.«

⁴⁸ Četrti odstavek 2. člena ZUPUDPP je določal, da Vlada predpiše merila in pogoje, kdaj so prostorske ureditve s področij, navedenih v drugem in tretjem odstavku istega člena, prostorske ureditve državnega pomena.

⁴⁹ Državno prostorsko načrtovanje je predmet urejanja v 1. oddelku 4. poglavja ZUreP-2.

⁵⁰ Med ureditve na področju energetske infrastrukture spadajo tudi plinovodi s premerom najmanj 150 mm, če je njihov delovni tlak višji od 16 barov in znaša dolžina najmanj 1 km, s pripadajočimi funkcionalnimi objekti (četrta alineja 2. točke drugega odstavka 50. člena ZUreP-2).

⁵¹ Člen 6 ZON določa, da se ukrepi ohranjanja biotske raznovrstnosti in sistem varstva naravnih vrednot po tem zakonu vključujejo v urejanje prostora ter rabo in izkoriščanje naravnih dobrin ter v ukrepe varstva kulturne dediščine na način, ki ga določa zakon.

⁵² Skladno z drugim odstavkom 7. člena ZON so država, lokalne skupnosti ter druge osebe javnega prava pri izvajanju nalog iz svojih pristojnosti dolžne upoštevati načela, cilje in ukrepe ohranjanja biotske raznovrstnosti in varstva naravnih vrednot ter pri tem medsebojno sodelovati.

⁵³ Če je treba v postopku državnega prostorskega načrtovanja, v okviru katerega se dovoljuje tudi graditev (združeni postopek), v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja in ohranjanje narave, izvesti presojo vplivov na okolje ali presojo sprejemljivosti posega, se ti presoji izvedeta v postopku izdaje celovitega dovoljenja, pri čemer se za načrtovani poseg izvede presoja vplivov na okolje skladno s predpisi s področja varstva okolja, presoja sprejemljivosti posega pa skladno s predpisi s področja ohranjanja narave (peti odstavek 18. člena ZUreP-2).

⁵⁴ Skladno s to direktivo se postopek prevlade javne koristi lahko izvede v primerih, ko je plan ali poseg na zavarovanem območju (Natura 2000) dopustno potrditi kljub njegovemu pomembnemu vplivu na habitate na tem območju.

⁵⁵ Člen 270 ZUreP-2 določa:
»(1) Postopek priprave državnega prostorskega načrta, začet pred začetkom uporabe tega zakona, ki je v skladu z ZUPUDPP v fazi načrtovanja in študije variant, se konča po določbah od 87. člena tega zakona dalje.
(2) Postopek priprave državnega prostorskega načrta, začet pred začetkom uporabe tega zakona, ki je v skladu z ZUPUDPP v kasnejši fazi priprave od načrtovanja in študije variant, se konča po dosedanjih predpisih.
(3) Ne glede na določbe prejšnjega odstavka se lahko po določbah od 87. člena tega zakona dalje konča tudi priprava državnega prostorskega načrta, katerega postopek priprave je ob začetku uporabe tega zakona v kasnejši fazi od načrtovanja in študije variant, če tako predlaga pobudnik.«

⁵⁶ ZUPUDPP je postopek priprave in sprejetja DPN urejal v 17. do 38. členu.

⁵⁷ Iz prvega odstavka 80. člena ZUreP-2 izhaja, da je pobudnik izvedbe postopka državnega prostorskega načrtovanja ministrstvo, v katerega pristojnost spada prostorska ureditev, za katero daje pobudo. Pobudnik je tudi investitor priprave prostorskega izvedbenega akta, če naročila dokumentacije v postopku priprave in sprejetja DPN ali postopku izbora najustreznejše variante ne naloži investitorju izvedbe načrtovane prostorske ureditve. Če so podani utemeljeni razlogi, pa je pobudnik lahko tudi ministrstvo, pristojno za prostor.

⁵⁸ Odločitev o prevladi javne koristi sprejme Vlada, ob upoštevanju mnenja organizacije, pristojne za ohranjanje narave (peti odstavek 101.c člena ZON).

⁵⁹ Iz drugega odstavka 101.c člena ZON izhaja, da je za presojo, katera javna korist bo v konkretni zadevi prevladala, bistveno, da za uresničevanje z zakonom določene javne koristi, na katero se plan nanaša, ni drugih ustreznih rešitev, ki bi imele manjše vplive na varovano območje (primerjaj tudi četrti odstavek 6. člena Direktive o habitatih).

⁶⁰ Člen 28 ZUPUDPP je določal:
»(1) Po pridobitvi prvih mnenj koordinator in pobudnik uskladita oziroma dopolnita predlog najustreznejše variante ali rešitve in jo skupaj z dokončno pozitivno odločbo ministrstva, pristojnega za celovito presojo vplivov na okolje, izdano v postopku celovite presoje vplivov na okolje, pošljeta v potrditev vladi.
(2) Če vladi v potrditev ni mogoče predlagati usklajenega predloga najustreznejše variante ali rešitve, lahko koordinator skliče sejo prostorske konference z namenom soočenja različnih javnih interesov in njihove uskladitve.
(3) Ne glede na določbo prvega odstavka tega člena lahko koordinator in pobudnik pošljeta vladi predlog najustreznejše variante ali rešitve tudi, če je v postopku presoje sprejemljivosti izdana zavrnilna odločba, in je v postopku prevlade javne koristi v skladu s predpisi, ki urejajo ohranjanje narave, druga korist prevladala nad javno koristjo ohranjanja narave.«

Glasilo Uradni list RS

Uradni list RS, št. 58/2022 z dne 29. 4. 2022