Številka:	U-I-61/25-18
Datum:	21. 7. 2025

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Davorina Petarosa, Piran, ki ga zastopata Marko Zorman in Kira Zorman, odvetnika iz odvetniške družbe Zorman, d. o. o., o. p., Koper, na seji 21. julija 2025

1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu »Ob Belokriški« (Uradni list RS, št. 14/25) se sprejme.

2. Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu »Ob Belokriški«.

1. Pobudnik izpodbija Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu »Ob Belokriški« (v nadaljevanju Odlok). Zatrjuje kršitev 1. člena, 2. člena v zvezi z drugo povedjo drugega odstavka 3. člena ter 44. in 153. člena Ustave, 46. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – ZLS) ter določb Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21, 23/24 in 109/24 – v nadaljevanju ZUreP-3), ki urejajo postopek sprejemanja občinskega prostorskega izvedbenega načrta. Pobudnik navaja, da je občan Občine Piran in svetnik Občinskega sveta Občine Piran (v nadaljevanju Občinski svet) in da je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-5/19 z dne 11. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 28/21, in OdlUS XXVI, 6) na njegovo pobudo razveljavilo Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu »Ob Belokriški« (Uradni list RS, št. 76/18 – v nadaljevanju Odlok/18). Občini Piran (v nadaljevanju Občina) očita, da pred sprejetjem Odloka ni izpeljala ustreznega postopka, kot ga za sprejemanja prostorskih izvedbenih aktov predvideva prostorska zakonodaja, vključno z organiziranjem javne razprave in pridobitvijo zahtevanih mnenj in soglasij, temveč je 24. 5. 2024 na predlog župana ponovno, v istem besedilu, sprejela odlok, ki ga je Ustavno sodišče pred tem razveljavilo. Svoj pravni interes pobudnik utemeljuje z navedbami, da naj bi bila s ponovnim sprejetjem odloka z isto vsebino izničena njegova pravica do referenduma, kot mu je bila priznana z odločbo št. U-I-5/19, ter obenem grobo kršena in izigrana ta odločba Ustavnega sodišča. Nadalje trdi, da ima tudi kot občinski svetnik pravni interes za izpodbijanje Odloka, sprejetega po nezakonitem postopku, ter se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-2/21, U-I-3/21 z dne 20. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21, in OdlUS XXVI, 19).

2. Pobudnik predlaga, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje Odloka. Navaja, da se na podlagi Odloka pridobivajo gradbena dovoljenja in druga dovoljenja za gradnjo ter da upravičenci v to vlagajo denarna sredstva, naročajo izdelavo projektov, izdelavo investicijskih načrtov in plačujejo komunalne prispevke. Zgrajeni objekt na območju Odloka bi po pobudnikovem mnenju pomenil nastanek nepopravljive oziroma težko popravljive škode, saj bi tak objekt z odpravo Odloka postal nelegalen. Pobudnik trdi, da bodo upravičenci lahko utrpeli škodo v primeru odprave Odloka, Občina pa bo lahko tudi odškodninsko odgovorna, pri čemer gre za denar davkoplačevalcev. Po pobudnikovem mnenju se je tem nevarnostim in potencialni škodi mogoče izogniti z začasnim zadržanjem izvrševanja Odloka. To naj bi po drugi strani ne povzročilo nobene škode. Pobudnik navaja, da je bil Odlok/18 razveljavljen že februarja 2021, Občina pa je tudi po tem, ko je Občinski svet sprejel Odlok, devet mesecev čakala do objave v Uradnem listu Republike Slovenije, kar dokazuje, da sprejetje Odloka tudi za Občino ni bilo nujno. Pobudnik kot dodaten razlog za začasno zadržanje izvrševanja Odloka navaja, da bi Ustavno sodišče na ta način zagotovilo ne le pravno varstvo pobudnika, kot mu je bilo priznano z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-5/19, temveč tudi integriteto Ustavnega sodišča, saj Odlok krši navedeno odločbo.

3. Občina v odgovoru na predlog za začasno zadržanje izvrševanja Odloka in v odgovoru na pobudo oporeka pravnemu interesu pobudnika, saj se po njenem mnenju pravni interes, priznan v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-5/19, ne razteza na obravnavano zadevo. Trdi, da bi pobudnik lahko svojo pravico do referenduma uveljavil s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma zoper Odlok, pa tega ni storil. S ponovnim sprejetjem navedenega akta naj bi Občina pobudniku zagotovila, da ponovno uveljavi svojo pravico, ki mu je bila tedaj odvzeta. V konkretnem primeru pa naj bi pravni interes ne bil podan. Občina utemeljuje, da Odlok ne učinkuje neposredno, saj gradnja neposredno na podlagi Odloka ni mogoča, ter obenem zatrjuje, da pobudnik niti ne zatrjuje, da bi bil lastnik zemljišča na območju urejanja z Odlokom. V zvezi s pogoji za začasno zadržanje izvrševanja Odloka Občina odgovarja, da z razlogi, s katerimi se utemeljuje predlog za končno odločitev o ustavnosti predpisa, ni mogoče utemeljiti predloga za začasno zadržanje. Občina navaja, da bi do odprave upravnih aktov, pridobljenih na podlagi Odloka, lahko potencialno prišlo le v primeru odprave Odloka. Pojasnjuje, da je z razveljavitvijo Odloka/18 prišlo do ustavno nevzdržnega (protipravnega) stanja, da za navedeno območje ni obstajal veljavni izvedbeni akt in da je bil vsem lastnikom zemljišč na tem območju onemogočen kakršen koli poseg v prostor. Zaradi tega in kršitve referendumske pobude pri sprejemanju Odloka/18 naj bi proti Občini tekli trije pravdni postopki za plačilo odškodnine. Občina trdi, da je iz navedenega razvidno, da Občina zaradi povzročenega nezakonitega stanja že trpi škodo najmanj v višini 4 milijone EUR in da bi ta škoda še naprej nastajala, če Odlok ne bi bil sprejet. Tudi če bi Ustavno sodišče pobudniku priznalo pravni interes, po mnenju Občine ne bo utrpel nobene škode, saj ni lastnik zemljišč na območju Odloka, medtem ko naj bi Občini še naprej nastajala škoda, ki jo bo težko nadomestiti, saj so denarna sredstva v proračunu zelo omejena.

4. Odgovora Občine na predlog za začasno zadržanje izvrševanja Odloka in na pobudo sta bila vročena v izjavo pobudniku. Pobudnik vztraja, da izkazuje pravni interes tako kot upravičenec iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-5/19 kot občinski svetnik, ki ima pravni interes, da Občina svoje pristojnosti izvršuje zakonito. Glede morebitne nove referendumske pobude se sklicuje na stališče Ustavnega sodišča v odločbi št. U-I-5/19, da zaradi poteka časa nadaljevanje referendumske pobude nima več ustreznega pomena. Glede ugovora Občine zoper predlog za začasno zadržanje izvrševanja Odloka pa pobudnik Občini očita, da ni predložila nobenih dokazov za svoje navedbe o škodi in odškodninskih postopkih. Te navedbe tudi sicer po pobudnikovem mnenju ne bi smele vplivati na odločitev Ustavnega sodišča, saj zatrjevana škoda in z njo povezani odškodninski postopki ne morejo biti razlog za nezakonito sprejemanje občinskih predpisov.

5. Občina je z vlogo z dne 26. 5. 2025 dopolnila svoj odgovor na pobudo z navedbami, da je na seji Občinskega sveta 29. 5. 2024, na kateri je bil Odlok sprejet, pobudnik kot predsednik Odbora za urbanizem, okolje in prostor (v nadaljevanju Odbor) podal pozitivno mnenje Odbora k sprejetju Odloka.

6. Pobudnik je na navedbe Občine v dopolnitvi odgovora na pobudo odgovoril z vlogo z dne 6. 6. 2025 in navedel, da je bil pozitivno mnenje Odbora dolžan podati kot njegov predsednik, da pa to ni njegovo osebno mnenje. V utemeljitev je priložil zapisnik seje Odbora z dne 27. 5. 2024, iz katerega izhaja, da je nasprotoval sprejetju Odloka in Odbor opozoril, da je Ustavno sodišče navedeni odlok razveljavilo. Pobudnik je navedel, da je svoje nasprotovanje izrazil tudi v dopisu Ministrstvu za naravne vire in prostor, v katerem je opozoril na sprejemanje nezakonitega odloka, ter v utemeljitev te navedbe priložil ta dopis.

7. Po drugem odstavku 162. člena Ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa, če izkaže svoj pravni interes. Ta je v skladu z drugim odstavkom 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS) podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

8. Ustavno sodišče je pristojno tudi za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka, po katerem je bil predpis lokalne skupnosti sprejet (tretji odstavek 21. člena ZUstS). Ustavno sodišče je v določenih okoliščinah občinskim svetnikom, ki sicer nimajo položaja privilegiranega predlagatelja, že priznavalo pravni interes za izpodbijanje občinskih predpisov, če so zatrjevali, da so bili ti sprejeti po nezakonitem postopku.¹

9. V obravnavani zadevi gre za tak primer. Odlok je predpis lokalne skupnosti,² za presojo skladnosti katerega z Ustavo in zakoni je pristojno Ustavno sodišče.³ Pobudnik, ki je izkazal, da je občinski svetnik Občinskega sveta, izpodbija Odlok zato, ker naj bi bil sprejet po nezakonitem postopku. Pobuda odpira vprašanje, ali občina po razveljavitvi prostorskega izvedbenega akta zaradi kršitve, do katere je prišlo po sprejetju akta na seji občinskega sveta, lahko kasneje tak akt ponovno sprejme s sklepom občinskega sveta o uveljavitvi akta, ne da bi ponovno v celoti izpeljala za sprejetje takega akta zakonsko predviden postopek. Za Ustavno sodišče je to vprašanje ob upoštevanju presoje v odločbi št. U-I-5/19, da zaradi poteka časa zgolj z vrnitvijo postopka sprejemanja Odloka/18 v fazo pred njegovo objavo ne bi bilo mogoče zagotovitiučinkovitega varstva pobudnikove pravice zahtevati referendum,⁴ upoštevno tudi glede presoje pobudnikovega pravnega interesa za obravnavano pobudo. Ob tem Ustavno sodišče pripominja, da v konkretni zadevi ni šlo zgolj za potek časa, temveč tudi za to, da postopek sprejemanja občinskega podrobnega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPPN) zdaj ureja kasneje uveljavljeni ZUreP-3. Glede na navedeno pobudnik izkazuje pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti postopka sprejemanja Odloka.

10. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka sprejelo (1. točka izreka).

11. Po prvem odstavku 39. člena ZUstS sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje protiustavnega predpisa, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe sploh ne bi izvrševale, pa bi se v ustavnosodni presoji izkazalo, da niso v neskladju z Ustavo.

12. Občina z Odlokom na trenutno večinoma nepozidanem⁵ območju ureditve načrtuje gradnjo pretežno stanovanjskih objektov.⁶ Izpodbijani odlok je pravna podlaga za izdajo gradbenih dovoljenj za novogradnje. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo, da gradnja lahko povzroči težko popravljive škodljive posledice v prostoru.⁷ Že sama sprememba rabe tal, ki jo prinese gradnja, je praviloma nepovratna sprememba, ki zmanjša ali onemogoči drugačno prihodnjo rabo takšnih zemljišč. Posledice gradnje vplivajo tudi na druge dele prostora in okolja (npr. obremenitev okolja, okrnitev narave, obremenjevanje voda) ter praviloma povzročajo spremembe, ki jih je težko oziroma nemogoče odpraviti.⁸

13. Po presoji Ustavnega sodišča so te posledice, ki bi nastale z izvrševanjem izpodbijanega odloka, hujše od posledic, ki jih lahko povzroči začasno zadržanje njegovega izvrševanja. Začasno zadržanje izvrševanja Odloka nima drugih posledic kot to, da se postopki izdaje gradbenih dovoljenj do končne odločitve Ustavnega sodišča ne morejo začeti oziroma končati, posegi v prostor, ki jih dopušča Odlok in za katere gradbeno dovoljenje ni potrebno, pa so v tem času onemogočeni. Ti postopki oziroma posegi bodo lahko izvedeni kasneje, če bo ugotovljeno, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo ali zakonom. Občina sicer trdi, da je bilo sprejetje Odloka nujno, ker naj bi z razveljavitvijo Odloka/18 nastalo ustavno nevzdržno stanje, da za območje, ki ga ureja Odlok, ni obstajal prostorski izvedbeni akt, s čimer so bili lastnikom zemljišč onemogočeni vsakršni posegi v njihova zemljišča. Kolikor je te navedbe Občine sploh mogoče razumeti kot utemeljevanje škodljivih posledic morebitnega začasnega zadržanja izvrševanja Odloka, teh z njimi Občina ne more utemeljiti. Kot navaja pobudnik, je Občina Odlok sprejela šele več kot tri leta po razveljavitvi Odloka/18 (od tega leto in pol po začetku mandata zdajšnjega občinskega sveta), Odlok pa je bil v Uradnem listu Republike Slovenije objavljen devet mesecev po njegovem sprejetju na seji Občinskega sveta, kar že samo po sebi kaže na to, da tudi po mnenju Občine ne gre za nujni predpis. Onemogočanje vseh posegov v prostor tudi ni posledica, ki bi jo bilo mogoče pripisati morebitnemu začasnemu zadržanju izvrševanja Odloka. Ta je po vsebini občinski podrobni prostorski načrt, s katerim se podrobneje načrtujejo prostorske ureditve za območja, za katera je z občinskim prostorskim načrtom (v nadaljevanju OPN) predvidena njegova priprava, lahko pa tudi v območjih, kjer z OPN ni predviden, če se za to pokaže potreba ali pobuda po tem, ko je bil sprejet OPN.⁹ Namenska raba prostora in prostorski izvedbeni pogoji za umestitev načrtovanih posegov v prostor se določajo z OPN kot temeljnim občinskim prostorskim izvedbenim aktom.¹⁰ Občina je bila dolžna sprejeti OPN,¹¹ a tega vse do zdaj še ni storila.¹² Zatrjevanih škodljivih posledic, da v primeru začasnega zadržanja izvrševanja Odloka za območje urejanja OPPN ne bi obstajal prostorski izvedbeni akt, zato ni mogoče pripisati morebitnemu začasnemu zadržanju izvrševanja OPPN. Odškodninski postopki zaradi nemožnosti posegov v prostor in kršitve pravice do referenduma, ki naj bi bili že v teku, ter škoda, ki naj bi zato nastajala Občini, pa škodljivih posledic začasnega zadržanja izvrševanja Odloka tudi ne morejo utemeljiti, saj med slednjim ter navedenimi postopki in zatrjevano škodo ni nobene vzročne povezave.

14. Ustavno sodišče je glede na navedeno do končne odločitve zadržalo izvrševanje Odloka (2. točka izreka).

15. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 26. člena in prvega odstavka 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodniki Jaklič, Svetlič in Šorli. Sodnica Šugman Stubbs ter sodnika Čeferin in Knez so napovedali pritrdilna ločena mnenja, sodnika Jaklič in Svetlič pa odklonilni ločeni mnenji. Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 73. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20 – v nadaljevanju Poslovnik) sklenilo, da se sklep odpravi takoj, ločena mnenja pa se odpravijo po poteku rokov iz 72. člena Poslovnika.

¹ Odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-182/21, U-I-184/21 z dne 9. 5. 2024 (Uradni list RS, št. 47/24, in Uradno glasilo slovenskih občin, št. 33/2024 z dne 7. 6. 2024), 10. točka obrazložitve, št. U-I-2/21, 3/21 z dne, 16. točka obrazložitve, št. U-I-262/97 z dne 22. 10. 1997 (Uradni list RS, št. 67/97, in OdlUS VI, 134), 3. točka obrazložitve, in št. U-I-119/95 z dne 12. 10. 1995 (Uradni list RS, 64/95, in OdlUS IV, 98), 3. točka obrazložitve, ter sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-146/15 z dne 4. 2. 2016, 4. točka obrazložitve, in št. U-I-95/99 z dne 18. 5. 2000 (OdlUS IX, 115), 2. točka obrazložitve.

² Drugi odstavek 50. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21, 23/24 in 109/24 – v nadaljevanju ZUreP-3). Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-474/22 z dne 20. 3. 2025 (Uradni list RS, št. 25/25), 8. in 18. točka obrazložitve.

³ V obravnavanem primeru glede na okvir, opredeljen v tretjem odstavku 61. člena ZUreP-3, ne gre za primer, ko bi bilo v skladu z načinom izvršitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-474/22 za sodno varstvo zoper Odlok kot prostorski izvedbeni akt pristojno Upravno sodišče.

⁴ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-5/19, 18. točka obrazložitve.

⁵ Glej grafično prilogo Odloka št. 4 »Ureditvena situacija«.

⁶ Občina je po uveljavitvi Odloka sprejela tudi Sklep o potrditvi lokacijske preveritve za območje OPPN »Ob Belokriški« (Uradni list RS, št. 25/25).

⁷ Tako na primer sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-203/23 z dne 23. 11. 2023 (Uradni list RS, št. 121/23), št. U-I-184/20 z dne 2. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 101/20), št. U-I-5/19 z dne 27. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 24/19), št. U-I-43/13 z dne 11. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 35/13), št. U-I-58/12 z dne 10. 5. 2012 (Uradni list RS, št. 39/12), št. U-I-188/12 z dne 15. 11. 2012 (Uradni list RS, št. 90/12) ter št. U-I-86/13 z dne 25. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 40/13).

⁸ Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-43/13, 7. točka obrazložitve.

⁹ Prvi in drugi odstavek 126. člena ZUreP-3.

¹⁰ Člena 116 in 117 ZUreP-3.

¹¹ Že Zakon o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt) je določal, da so občine dolžne sprejeti OPN v 24 mesecih po uveljavitvi predpisa ministra, s katerim ta predpiše vsebino, obliko in način priprave OPN ter pogoje za določitev območij sanacij razpršene gradnje in območij za razvoj in širitev naselij (prvi odstavek 95. člena ZPNačrt). Pravilnik o vsebini, obliki in načinu priprave občinskega prostorskega načrta ter pogojih za določitev območij sanacij razpršene gradnje in območij za razvoj in širitev naselij je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 99/07 z dne 30. 10. 2007.

¹² Sklep o začetku priprave Občinskega prostorskega načrta Občine Piran je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 5/25 z dne 1. 2. 2025.