Vsebina Uradnega lista

Uradni list RS, št. 3/2025 z dne 17. 1. 2025

107. Odločba o ugotovitvi, da Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Ankaran, v delu, ki se nanaša na zemljišča s parcelnimi številkami 93/4, 102/1, 102/2, 102/3, 104/2, 104/8, 104/12 in 104/13, vse k. o. Ankaran, in v delu, ki se nanaša na del zemljišča s parcelno številko 93/1, k. o. Ankaran, pri katerem je prišlo do spremembe namenske rabe iz območja za centralno dejavnost v območje za gozdna zemljišča, ni v neskladju z Ustavo in zakonom in sklep o zavrnitvi pobude, stran 405.


Številka:	U-I-332/22-18
Datum:	12. 12. 2024

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Valterja Božiča, Koper, Anite Jerman, Ankaran, in Iztoka Jelačina, Koper, ki jih zastopa Dunja Grgurevič, odvetnica v Mariboru, na seji 12. decembra 2024

o d l o č i l o:

1. Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Ankaran (Uradni list RS, št. 161/20) v delu, ki se nanaša na zemljišča s parcelnimi številkami 93/4, 102/1, 102/2, 102/3, 104/2, 104/8, 104/12 in 104/13, vse k. o. Ankaran, in v delu, ki se nanaša na del zemljišča s parcelno številko 93/1, k. o. Ankaran, pri katerem je prišlo do spremembe namenske rabe iz območja za centralno dejavnost v območje za gozdna zemljišča, ni v neskladju z Ustavo in zakonom.

2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Ankaran se v delu, ki se nanaša na zemljišči s parcelnima številkama 104/6 in 104/11, obe k. o. Ankaran, in del zemljišča s parcelno številko 88/1, k. o. Ankaran, pri katerem je prišlo do spremembe namenske rabe iz območja za centralno dejavnost v območje za kmetijska ali gozdna zemljišča, se zavrne.

O b r a z l o ž i t e v

1. Pobudniki izpodbijajo Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Ankaran (v nadaljevanju Odlok) v delu, ki se nanaša na zemljišča s parcelnimi številkami 88/1, 93/1, 93/4, 102/1, 102/2, 102/3, 104/2, 104/6, 104/8, 104/11, 104/12 in 104/13, vse k. o. Ankaran.¹ Navajajo, da so lastniki navedenih zemljišč. Pobudnik Valter Božič in pobudnica Anita Jerman naj bi postala lastnika zemljišč z dedovanjem, pobudnik Iztok Jelačin pa naj bi zemljišče kupil leta 2005. Občina Ankaran naj bi z Odlokom spremenila namensko rabo zemljišč iz stavbnih, namenjenih za centralno dejavnost, v kmetijska oziroma gozdna zemljišča. Pobudniki navajajo, da je prej veljavni občinski prostorski načrt (v nadaljevanju OPN), ki ga je sprejela še Mestna občina Koper, za enoto urejanja prostora (v nadaljevanju EUP) KC-20, v kateri ležijo zgoraj navedena zemljišča, predvideval sprejetje prostorskega izvedbenega načrta. Navedeni izvedbeni načrt naj nikoli ne bi bil sprejet, saj je bila pred tem ustanovljena nova Občina Ankaran, ki je sprejela izpodbijani Odlok. Pobudniki zatrjujejo, da je s tem prišlo do spremembe namenske rabe nepremičnine iz zazidljive v nezazidljivo, zato naj bi Odlok v izpodbijanem delu neposredno posegal v njihove pravice ali njihov pravni položaj.

2. Pobudniki trdijo, da je Odlok v izpodbijanem delu v neskladju s 14., 26., 33. in 67. členom ter tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Menijo, da je Občina Ankaran kršila tretji odstavek 153. člena Ustave, ker v postopku sprejemanja Odloka ni skrbno tehtala med javnim interesom in interesi lastnikov zemljišč. Navajajo, da so ob prvi javni razgrnitvi podali pripombe in konkretizirano nasprotovali spremembi namenske rabe. Občina Ankaran naj bi na pripombe sicer odgovorila, vendar po mnenju pobudnikov naj ne bi pojasnila, kako je pri spremembi namenske rabe upoštevala zasebni interes pobudnikov. Prav tako naj ne bi konkretno predstavila strokovnih podlag. Zato naj bi Občina Ankaran v postopku kršila 7. člen in prvi stavek šestega odstavka 50. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt).

3. Pobudniki trdijo, da je Odlok v izpodbijanem delu v neskladju s 33. in 67. členom Ustave, ker naj bi bilo s spremembo namenske rabe prekomerno poseženo v njihovo pravico do zasebne lastnine. Zatrjujejo, da so imeli upravičeno pričakovanje, da bodo na obravnavanih nepremičninah smeli graditi. Menijo, da je Občina Ankaran izhajala iz zmotnega prepričanja, da bi lahko pobudniki pridobili pravico do gradnje šele z izdanim gradbenim dovoljenjem in ne že s samo dopustnostjo gradnje na podlagi OPN. Občina Ankaran naj ne bi zagotovila pravičnega ravnotežja med interesi skupnosti in zasebnimi interesi. S spremembo namenske rabe nepremičnine iz zazidljive v nezazidljivo naj bi prišlo do izgube možnosti razpolaganja z nepremičnino zaradi izjemnega padca njene tržne vrednosti in do izgube možnosti uporabe, saj naj bi zemljišča postala javno dostopna in s tem neuporabna za lastnike. Pobudniki menijo, da Občina Ankaran ni navedla zadostnih razlogov, s katerimi bi utemeljila poseg v pravico do zasebne lastnine. Povzemala naj bi le splošna pravila prostorskega načrtovanja, ne da bi pojasnila konkretne razloge za spremembo namenske rabe konkretnih zemljišč. V urbanističnih izhodiščih naj bi bilo navedeno, da je treba zaradi razpršene poseljenosti slovenskega prostora nadaljnjo gradnjo usmerjati v zgoščevanje že poseljenih območij in da naj bi bilo treba v območjih razpršene gradnje načrtovati nove stavbe z namenom razširitve za potrebe obstoječih stavb. Občina Ankaran pa naj teh izhodišč ne bi upoštevala. Prav tako naj ne bi upoštevala, da so zemljišča pobudnikov vsaj delno komunalno opremljena in da nekatere nepremičnine, ki so predmet presoje s to pobudo, mejijo na EUP ZV-02/14, ki ima določeno namensko rabo razpršene poselitve. Na navedenem območju stoji stanovanjsko-poslovni objekt.

4. Pobudniki zatrjujejo, da bi Občina Ankaran, če bi želela na zemljiščih pobudnikov urediti gozdne površine in jih s tem nameniti širši družbi, morala pobudnike razlastiti in jim izplačati ustrezno odškodnino. Poudarjajo, da je bila na njihovih zemljiščih desetletja dolgo določena namenska raba za centralne dejavnosti, zato niso mogli predvideti, da se bo zaradi ustanovitve nove občine in političnih odločitev v taki meri omejila njihova pravica do zasebne lastnine.

5. Odlok naj bi bil v neskladju s 26. členom Ustave, ker naj bi s spremembo namenske rabe prišlo do razlastitve pobudnikov brez ustrezne odškodnine. Pobudniki poudarjajo, da je bilo njihovo premoženje zaradi spremembe namenske rabe pomembno razvrednoteno. Pri tem opozarjajo na primer, ko je Občina Ankaran, ko je spremenila namensko rabo iz zemljišča, namenjenega za centralne dejavnosti, v parkovne površine, tako zemljišče odkupila. Odlok naj bi bil v neskladju s 14. členom Ustave, ker naj bi Občina Ankaran različno obravnavala pobudnike v primerjavi z lastnikom nepremičnine, pri katerem je izvedla postopek razlastitve in ki mu je izplačala ustrezno odškodnino.

6. Pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče izvede javno obravnavo in postavi izvedenca urbanistične stroke.

7. Občina Ankaran v odgovoru navaja, da iz javno dostopnih podatkov izhaja, da je bilo po izdaji odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022 (Uradni list RS, št. 20/22), po kateri je za presojo ustavnosti in zakonitosti OPN ponovno postalo pristojno Ustavno sodišče, vloženih več pobud zoper Odlok. Občina Ankaran naj bi v kratkem časovnem obdobju prejela v odgovor več pobud za presojo ustavnosti in zakonitosti Odloka. Meni, da so pobude med seboj povezane, predvsem v primeru, ko pobudniki zatrjujejo protiustavnost in nezakonitost celotnega Odloka. Pretežni del pobud naj bi se nanašal na istovrstno situacijo, ko naj bi bila s sprejetjem Odloka spremenjena namenska raba zemljišča iz stavbnega, na katerem je bilo dopustno graditi, v zemljišče, na katerem gradnja ni več dopustna. Občina Ankaran opozarja na zadeve, o katerih je Ustavno sodišče že odločilo. Navaja, da je v nekaterih primerih Ustavno sodišče pobude zavrglo, ker naj pravna ureditev ne bi učinkovala neposredno na pravni položaj pobudnikov. Ustavno sodišče naj bi v nekaterih zadevah, v katerih naj bi prostorski načrt v bistveno večjem obsegu neposredno ali posredno posegal v položaj pobudnikov, kot naj bi Odlok posegal v položaj pobudnikov v tej zadevi, pobude zavrglo zaradi pomanjkanja pravnega interesa. Zato Občina Ankaran predlaga, naj Ustavno sodišče tudi v tej zadevi pobudo zavrže.

8. Če pa bi Ustavno sodišče presodilo, da so pobudniki izkazali pravni interes za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka, pobuda naj ne bi odpirala pomembnih ustavnopravnih vprašanj, zato Občina Ankaran predlaga, naj Ustavno sodišče pobudo zavrne na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Meni, da se v fazi, ko še ni prejela sklepa o sprejemu pobude, ni dolžna opredeliti do vsebinskih očitkov pobudnice. Ne glede na navedeno pa Občina Ankaran očitke o protiustavnosti in nezakonitosti Odloka zavrača. Navaja, da je v postopku sprejemanja Odloka ves čas skrbela, da bi bilo zagotovljeno pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesi posameznikov. V postopku naj bi opravila obsežen in poglobljen postopek, ki ga je podrobno opisala v odgovoru na tožbo v upravnem sporu. Občina Ankaran naj bi se v postopku sprejemanja Odloka opredelila do vseh prejetih pripomb, kar naj bi izhajalo iz dveh dokumentov z naslovoma Stališča do pripomb in predlogov, podanih na javni razgrnitvi dopolnjenega osnutka Občinskega prostorskega načrta Občine Ankaran. Občina Ankaran se je v navedenih dokumentih opredelila tudi do pripomb pobudnikov. Iz teh naj bi izhajalo, da so si pobudniki prizadevali za to, da ostane namenska raba nespremenjena. Občina Ankaran navaja, da iz pregleda površine nepremičnin pobudnikov in njihove lege izhaja, da je mogoče le tako izkoriščanje zemljišč za gradnjo, ki bi omogočalo gosto in množično stanovanjsko poselitev. Občina Ankaran poudarja, da je pri sprejetju Odloka morala popraviti preteklo neustrezno prostorsko načrtovanje, ko je bila kar na 107 ha površine občine določena namenska raba za stavbna zemljišča. Možnost tako obsežne gradnje na ozemlju Občine Ankaran, ki meri le 8 kvadratnih kilometrov, bi bistveno povečala število prebivalcev. Občina Ankaran meni, da je bila v javnem interesu dolžna preprečiti takšno namensko rabo zemljišč. Pri tem poudarja, da je bil eden glavnih razlogov za ustanovitev samostojne Občine Ankaran prav nasprotovanje množični pozidavi ankaranskega ozemlja, ki bi bila mogoča na podlagi prostorskih načrtov, ki jih je sprejela Mestna občina Koper.

9. Občina Ankaran meni, da pobudniki niso navedli ničesar, s čimer bi utemeljili poseg v pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesi posameznikov. Meni, da pobudniki z navedbami, da je bila bližnji nepremičnini določena namenska raba razpršena poselitev, ne morejo utemeljiti prekomernosti posega v pravico do zasebne lastnine. Navaja, da niti ne gre za neposredno zraven ležečo nepremičnino in da je na navedeni nepremičnini v času sprejemanja Odloka že stala stavba. Meni, da pobudniki v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka, ki je splošen akt, ne morejo doseči presoje strokovnih vprašanj, povezanih s kompleksnim prostorskim načrtovanjem. To naj bi izhajalo tudi iz ustaljene ustavnosodne presoje. Občina Ankaran meni, da želijo pobudniki doseči splošno izničenje vseh ustavnih in zakonskih pristojnosti lokalne skupnosti pri prostorskem načrtovanju.

10. Pobudnikom je bil posredovan odgovor Občine Ankaran, na katerega so odgovorili. Pobudniki vztrajajo pri vseh navedbah v pobudi. Zavračajo predlog Občine Ankaran, naj Ustavno sodišče pobudo zavrže. Navajajo, da ne morejo podati vloge za pridobitev gradbenega dovoljenja za gradnjo na nezazidljivem zemljišču in v tem postopku izčrpati tudi vseh pravnih sredstev. Menijo tudi, da bi bila zaradi trajanja takega postopka prekomerno omejena njihova pravica do pravnega sredstva. Pobudniki tudi menijo, da njihove zadeve ni mogoče primerjati z drugimi zadevami, o katerih je Ustavno sodišče že odločilo. V nadaljevanju navajajo, da naj bi Občina Ankaran večje število pripomb, ki se nanašajo na številne nepremičnine, ki niso enake po legi in kvaliteti zemljišč, pozidanosti sosednjih zemljišč in bližini komunalne opremljenosti, zavrnila z enakimi razlogi. To pa naj bi pomenilo, da pri spremembi namenske rabe zemljišča ni upoštevala individualnih okoliščin. Pobudniki navajajo, da so trditve Občine Ankaran, da bi se zemljišča pobudnikov uporabljala za množično gradnjo, neutemeljene. Zatrjujejo tudi, da ne drži, da bi bila zemljišča nedostopna in gosto pogozdena.

11. Pobudniki tudi menijo, da je s prenosom odločanja o ustavnosti in zakonitosti OPN z Upravnega sodišča na Ustavno sodišče pobudnikom praktično onemogočena pravica do učinkovitega pravnega sredstva in sodnega varstva, če bi Ustavno sodišče pobudo vsebinsko obravnavalo le v primeru, ko bi odpirala nova oziroma pomembna ustavnopravna vprašanja. Navajajo, da bi tako stališče Ustavnega sodišča pomenilo, da lastniki nepremičnin, pri katerih pride do spremembe namenske rabe, nimajo nobene možnosti vplivanja na sprejete OPN in možnosti vsebinske presoje ustavnosti in zakonitosti sprejetih OPN.

B. – I.

12. Pobudniki zatrjujejo, da izpodbijajo 107. in 175. člen Odloka. Člen 107 Odloka opredeljuje vrste namenske rabe prostora, 175. člen Odloka pa določa posebne prostorske izvedbene pogoje in usmeritve za načrtovanje občinskih podrobnih prostorskih načrtov (v nadaljevanju OPPN) v posamezni EUP. Med strankami ni sporno, da so zemljišča pobudnikov s parcelnimi številkami 88/1, 93/1, 93/4, 102/1, 102/2, 102/3, 104/2, 104/6, 104/8, 104/11, 104/12 in 104/13, vse k. o. Ankaran, na podlagi 175. člena Odloka, umeščena v EUP ZV-02, ki spada v krajinsko enoto »Zaledje vzhod«, in da so zemljišča, ki ležijo na tem območju, po osnovni namenski rabi umeščena v »območje kmetijskih zemljišč« ali v »območja gozdnih zemljišč«, po podrobnejši namenski rabi pa so K2 – druga kmetijska zemljišča ali G – gozdna zemljišča.² Med strankami tudi ni sporno, da so bila zemljišča pobudnikov s parcelnimi številkami 93/4, 102/1, 102/2, 102/3, 104/2, 104/6, 104/8, 104/11, 104/12 in 104/13, vse k. o. Ankaran, in del zemljišč s parcelnima številkama 88/1 in 93/1, obe k. o. Ankaran, pred uveljavitvijo Odloka umeščena v EUP KC-20, v kateri je bila določena osnovna namenska raba za poselitev in podrobnejša namenska raba območje za centralno dejavnost. Delu zemljišč s parcelnima številkama 88/1 in 93/1, obe k. o. Ankaran, pa je bila še pred uveljavitvijo Odloka določena namenska raba gozdno zemljišče. Z Odlokom se torej namenska raba delu zemljišč s parcelnima številkama 88/1 in 93/1, obe k. o. Ankaran, ni spremenila. Iz navedb pobudnikov izhaja, da nasprotujejo Odloku le v tistem delu, v katerem se je spremenila namenska raba iz območja za centralno dejavnost v območje za kmetijska ali gozdna zemljišča. Glede na to je Ustavno sodišče presojalo ustavnost in zakonitost Odloka le v tistem delu, ki ga pobudniki izpodbijajo, torej v delu, ki se nanaša na zemljišča s parcelnimi številkami 93/4, 102/1, 102/2, 102/3, 104/2, 104/6, 104/8, 104/11, 104/12 in 104/13, vse k. o. Ankaran, in v delu, ki se nanaša na del zemljišč s parcelnima številkama 88/1 in 93/1, obe k. o. Ankaran, pri katerih je prišlo do spremembe namenske rabe iz območja za centralno dejavnost v območje za gozdna zemljišča.

13. Pobudniki so ob upoštevanju 2. točke izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-327/20 pobudo vložili v roku treh mesecev po prejemu sklepa Upravnega sodišča št. III U 39/2021 z dne 21. 4. 2022, ki je zavrglo tožbo pobudnikov zoper Odlok, zato je njihova pobuda pravočasna.

14. Po drugem odstavku 162. člena Ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa, če izkaže svoj pravni interes. Ta je v skladu z drugim odstavkom 24. člena ZUstS podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

15. Pobudniki so pobudi priložili izpise iz zemljiške knjige, iz katerih izhaja, da so v času vložitve pobude bili lastniki zgoraj navedenih zemljišč. Vendar zgolj lastninska pravica na nepremičnini z območja izpodbijanega prostorskega akta za izkaz pravnega interesa za presojo njegove ustavnosti in zakonitosti ne zadošča,³ pobudnik mora izkazati, da izpodbijani OPN neposredno učinkuje na njegove pravice, pravne interese oziroma njegov pravni položaj. Določbe prostorskih aktov, ki opredeljujejo namensko rabo zemljišč, ne urejajo posamičnih razmerij, temveč določajo splošne pravne režime na območjih posameznih enot urejanja prostora.⁴ Ustavno sodišče zato pri presoji, ali OPN neposredno učinkuje na pravice ali pravni položaj pobudnika, upošteva konkretne okoliščine primera;⁵ zlasti vrsto namenske rabe, ki je z izpodbijanim OPN določena za konkretno zemljišče, ter morebitne omejitve, ki jih v okviru prostorskih ureditvenih pogojev za vrsto namenske rabe, določeno za to zemljišče, predvideva OPN.⁶ Kadar so že v OPN pogoji namenske rabe za konkretno zemljišče opredeljeni tako določno, da je že na njihovi podlagi mogoče določiti meje dopustne rabe zemljišča, tak OPN neposredno učinkuje na pravni položaj lastnika tega zemljišča.⁷ Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da to praviloma velja v primerih, ko je z izpodbijanim OPN za konkretno zemljišče določena namenska raba območje kmetijskih zemljišč⁸ ali območje gozdnih zemljišč.⁹ Ker je z izpodbijanim delom Odloka na zemljiščih pobudnikov določena namenska raba območje kmetijskih zemljišč ali območje gozdnih zemljišč, so pobudniki izkazali, da Odlok neposredno učinkuje na njihove pravice in pravne koristi, in zato izkazujejo pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka v delu, ki se nanaša na zemljišča s parcelnimi številkami 93/4, 102/1, 102/2, 102/3, 104/2, 104/6, 104/8, 104/11, 104/12 in 104/13, vse k. o. Ankaran, in v delu, ki se nanaša na del zemljišč s parcelnima številkama 88/1 in 93/1, obe k. o. Ankaran, pri katerih je prišlo do spremembe namenske rabe iz območja za centralno dejavnost v območje za kmetijska ali gozdna zemljišča.

16. Ustavno sodišče ne more slediti predlogu Občine Ankaran, da bi bilo treba pobudo v celoti zavreči, saj naj bi šlo za primerljive položaje kot v sklepih Ustavnega sodišča št. U-I-102/22 z dne 10. 6. 2022, št. U-I-193/22 z dne 18. 10. 2023, št. U-I-261/22 z dne 18. 10. 2023 in št. U-I-788/21 z dne 7. 9. 2023. V vseh navedenih zadevah Odlok v izpodbijanem delu ni določil take namenske rabe za konkretna zemljišča, da bi bili že na podlagi OPN z upoštevanjem morebitnih omejitev prostorskih ureditvenih pogojev pogoji namenske rabe za konkretno zemljišče opredeljeni tako določno, da bi bilo mogoče na njihovi podlagi določiti meje dopustne rabe zemljišča, zato Odlok drugače kot v obravnavani zadevi ni neposredno učinkoval na pravice in pravni položaj pobudnikov in je Ustavno sodišče iz tega razloga pobude zavrglo.

17. Iz vpogleda v zemljiško knjigo izhaja, da je med postopkom pred Ustavnim sodiščem prišlo do spremembe lastninske pravice na zemljiščih s parcelnimi številkami 88/1, 104/6 in 104/11, vse k. o. Ankaran, ki so bila v času vložitve pobude v lasti pobudnice Anite Jerman. Pobudnica Anita Jerman v času odločanja Ustavnega sodišča ni več lastnica zgoraj navedenih zemljišč. Ustavno sodišče pobudo zavrne, če od odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja (drugi odstavek 26. člena ZUstS). Ko gre za oceno ustavnosti zakona oziroma oceno ustavnosti ali zakonitosti podzakonskega predpisa, torej Ustavno sodišče sprejme pobudo za začetek takega postopka le tedaj, če bo lahko na njeni podlagi odločilo o pomembnem ustavnopravnem vprašanju. Po oceni Ustavnega sodišča pobuda pobudnice Anite Jerman za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka v delu, ko se nanaša na zemljišči s parcelnima številkama 104/6 in 104/11, obe k. o. Ankaran, in del zemljišča s parcelno številko 88/1, k. o. Ankaran, pri katerem je prišlo do spremembe namenske rabe iz območja za centralno dejavnost v območje za kmetijska ali gozdna zemljišča, v prej navedenih okoliščinah primera ne more več odpirati pomembnih ustavnopravnih vprašanj.¹⁰ Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrnilo (2. točka izreka).

18. Občina Ankaran v odgovoru navaja, da je Ustavno sodišče v sklepu št. U-I-229/22 z dne 6. 12. 2023, s katerim je že presojalo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka, sprejelo stališče, da pobuda ne odpira pomembnih ustavnopravnih vprašanj, zato meni, da bi moralo Ustavno sodišče v tej zadevi v celoti zavrniti pobudo. Odločitev Ustavnega sodišča, da pobuda ne odpira pomembnih ustavnopravnih vprašanj, je v prvi vrsti odvisna od navedb pobudnikov, saj so s tem opredeljene meje presoje Ustavnega sodišča. Poleg navadnega iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da so OPN splošni pravni akti sui generis, ki jih opredeljuje konkretnejši pristop k normiranju.¹¹ To pomeni, da je treba pri pripravi OPN, s katerimi se spreminja obstoječa namenska raba, in posledično tudi pri presoji ustavnosti in zakonitosti takih OPN vedno upoštevati konkretne okoliščine primera.¹² Okoliščina, da je Ustavno sodišče pri eni od pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka sprejelo stališče, da pobuda ne odpira pomembnih ustavnopravnih vprašanj, ne more pomeniti, da v drugi pobudi za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka Ustavno sodišče ne bi moglo sprejeti sklepa o sprejetju pobude (tretji odstavek 26. člena ZUstS).

19. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka v delu, ki se nanaša na zemljišča s parcelnimi številkami 93/4, 102/1, 102/2, 102/3, 104/2, 104/8, 104/12 in 104/13, vse k. o. Ankaran, in v delu, ki se nanaša na del zemljišča s parcelno številko 93/1, k. o. Ankaran, pri katerem je prišlo do spremembe namenske rabe iz območja za centralno dejavnost v območje za kmetijska oziroma gozdna zemljišča, sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami. Ustavno sodišče pri tem pojasnjuje, da Občina Ankaran kot nasprotna udeleženka zmotno meni, da se v fazi pripravljalnega postopka, dokler Ustavno sodišče ne sprejme sklepa o sprejetju pobude, še ni dolžna opredeliti o vsebinskih očitkih v pobudi. Četrti odstavek 26. člena ZUstS Ustavnemu sodišču dopušča, da lahko takoj po sprejetju sklepa o sprejemu pobude nadaljuje odločanje, če je dejansko stanje pojasnjeno in če je bila ob preizkusu pobude nasprotnemu udeležencu dana možnost, da se izjavi. Ustavno sodišče ni dolžno ponovno obveščati nasprotnega udeleženca o sprejetju sklepa o sprejemu pobude in mu ponovno dati možnost, da se izjavi.

B. – II.

Presoja z vidika tretjega odstavka 153. člena Ustave ter 7. člena in prvega stavka šestega odstavka 50. člena ZPNačrt

20. Pobudniki navajajo, da je Odlok v izpodbijanem delu v neskladju s 7. členom ZPNačrt in četrtim odstavkom 9. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZUreP-2), ker naj Občina Ankaran v postopku sprejemanja Odloka ne bi zagotovila pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesi posameznikov. Občina Ankaran naj bi tudi kršila prvi stavek šestega odstavka 50. člena ZPNačrt, ker naj se ne bi ustrezno opredelila do pripomb pobudnikov v postopku sprejemanja Odloka. Glede na navedeno naj bi bil Odlok v izpodbijanem delu tudi v neskladju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, ki zagotavlja skladnost podzakonskih aktov z zakoni.

21. Načelo zakonitosti delovanja občine (tretji odstavek 153. člena Ustave) na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, čeprav urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v neskladju z zakoni. Pravnih razmerij ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami; če zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, pa ne smejo preseči tega pooblastila.¹³

22. Člen 7 ZPNačrt je določal, da morajo pristojni državni in občinski organi pri prostorskem načrtovanju upoštevati tako javni kot zasebni interes in ju skladno s cilji prostorskega načrtovanja med seboj skrbno pretehtati, pri čemer zasebni interes ne sme škodovati javnemu. V 50. členu ZPNačrt je bilo urejeno sodelovanje javnosti (in s tem tudi lastnikov zemljišč) v postopku sprejemanja prostorskega akta. Občina je bila v skladu s prvim odstavkom 50. člena ZPNačrt dolžna izvesti javno razgrnitev in javno obravnavo dopolnjenega osnutka OPN. V skladu s petim odstavkom 50. člena ZPNačrt je imela javnost, torej tudi lastniki zemljišč, ki bi se jim v skladu z dopolnjenim osnutkom OPN spremenila obstoječa namenska raba zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, pravico dajati pripombe in predloge na dopolnjen osnutek OPN. Prvi stavek šestega odstavka 50. člena ZPNačrt je določal, da občina preuči pripombe in predloge javnosti in do njih zavzame stališče, ki ga objavi na krajevno običajen način in na svetovnem spletu. Ustavno sodišče je moralo presoditi, ali je Občina Ankaran v postopku sprejemanja Odloka spoštovala navedene zakonske določbe in s tem načelo zakonitosti iz tretjega odstavka 153. člena Ustave.

23. Posamezne faze postopka za pripravo in sprejetje prostorskih aktov, ki jih je morala spoštovati Občina Ankaran, je urejal ZPNačrt. Postopek priprave Odloka se je namreč začel pred začetkom uporabe ZUreP-2, zato se je končal po dotedanjih predpisih (drugi odstavek 273. člena ZUreP-2). Glede na navedeno lahko Ustavno sodišče presoja skladnost postopka sprejemanja Odloka v izpodbijanem delu le z ZPNačrt, ne pa tudi z ZUreP-2.

24. S spletne strani Občine Ankaran izhaja, da je Občina Ankaran od 17. 6. do 19. 7. 2019 izvedla prvo javno razgrnitev dopolnjenega osnutka Odloka in da je bilo s tem tudi pobudnikom omogočeno dajati pripombe in predloge na osnutek Odloka. Občina Ankaran je 27. 7. 2019 izvedla prvo javno obravnavo dopolnjenega osnutka Odloka. Preučila je pripombe pobudnikov in do njih zavzela stališče. Stališča do pripomb in predlogov, podanih na prvi javni razgrnitvi dopolnjenega osnutka Odloka, je 20. 1. 2020 tudi objavila na svetovnem spletu.¹⁴ Predlagana sprememba namenske rabe za zemljišča, ki so predmet presoje v tej pobudi, je bila vsebovana že v prvem osnutku Odloka in je ostala ves čas postopka sprejemanja Odloka nespremenjena. Med strankami ni sporno, da se je Občina Ankaran do pripomb pobudnikov (pripombe pod zaporednimi številkami 33, 34 in 35) opredelila v Stališčih do pripomb in predlogov, podanih na javni razgrnitvi dopolnjenega osnutka Odloka, ki so bila objavljena 20. 1. 2020 na spletni strani Občine Ankaran. Glede na navedeno Odlok v izpodbijanem delu ni v neskladju s prvim stavkom šestega odstavka 50. člena ZPNačrt. Pobudniki kršitve te določbe ne morejo utemeljiti z navedbami, ki pomenijo njihovo nestrinjanje z vsebinskimi razlogi za zavrnitev njihovih pripomb.

25. Enako velja za trditve pobudnikov o kršitvi 7. člena ZPNačrt. Navedena določba je zahtevala, da je bila občina v postopku preučitve pripomb in sprejemanja stališč do pripomb lastnikov zemljišč dolžna ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera presoditi, ali bo s spremembo obstoječe namenske rabe zemljišča zagotovljeno pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesom posameznika. Tudi pri presoji skladnosti Odloka s 7. členom ZPNačrt velja, da pobudniki ne morejo kršitve te zakonske določbe utemeljiti z navedbami, ki pomenijo njihovo nestrinjanje z oceno Občine Ankaran, da je bilo zagotovljeno pravično ravnovesje med javnim in zasebnim interesom. Te očitke lahko Ustavno sodišče upošteva pri presoji skladnosti Odloka z vidika človekove pravice iz 33. člena Ustave. Občina bi kršila 7. člen ZPNačrt takrat, ko v presojo sploh ne bi vključila okoliščin, ki bi lahko bile upoštevne z vidika varstva pravice do zasebne lastnine in bi jih pobudniki v postopku sprejemanja Odloka tudi navajali oziroma zatrjevali.

26. Občina Ankaran je v postopku sprejemanja Odloka skrbno tehtala med interesi skupnosti in interesi posameznikov, kar izhaja iz dokumenta z naslovom Tehtanje javnega in zasebnega interesa pri odločanju o določitvi namenske rabe prostora v postopku priprave in sprejemanja OPN Občine Ankaran (v nadaljevanju Tehtanje javnega in zasebnega interesa), ki je objavljen na spletni strani Občine Ankaran. Pri presoji skladnosti Odloka s 7. členom ZPNačrt je treba poleg Stališč do pripomb in predlogov, podanih na prvi javni razgrnitvi dopolnjenega osnutka Odloka, upoštevati tudi razloge, ki jih je Občina Ankaran navedla v zgoraj navedenem dokumentu. Glede na navedeno ne držijo navedbe pobudnikov, ki se sklicujejo zgolj na Stališča do pripomb in predlogov, podanih na prvi javni razgrnitvi dopolnjenega osnutka Odloka, da je Občina Ankaran pripombe pobudnikov zavrnila, ne da bi upoštevala posebnosti posameznega zemljišča. Iz dokumenta Tehtanje javnega in zasebnega interesa namreč izhaja, da je Občina Ankaran upoštevala stališča Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-139/15. Občina Ankaran je upoštevala individualne okoliščine pobudnikov,¹⁵ saj je pri presoji upoštevala način pridobitve lastninske pravice, osnovno namensko rabo na datum pridobitve lastninske pravice, dejansko rabo prostora in stopnjo razvitosti zemljišča z vidika komunalne opremljenosti ter pri tem izhajala tudi iz konkretnih pripomb, ki jih je posamezni lastnik zemljišča navajal v postopku javne razgrnitve dopolnjenega osnutka Odloka. Pobudniki pa ne trdijo, da Občina Ankaran kakšne konkretne okoliščine, ki so jo navajali v postopku sprejemanja Odloka, ni vključila v svojo oceno. Ker je bilo v postopku sprejemanja Odloka zagotovljeno skrbno tehtanje javnega in zasebnega interesa, Odlok v izpodbijanem delu ni v neskladju s 7. členom ZPNačrt.

27. Ker Odlok ni v neskladju s 7. členom in prvim stavkom šestega odstavka 50. člena ZPNačrt, tudi ni v neskladju s tretjim odstavkom 153. členom Ustave.

Presoja z vidika pravice do zasebne lastnine (33. člen Ustave)

28. Pobudniki trdijo, da Občina Ankaran s spremembo namenske rabe na zemljiščih v lasti pobudnikov ni zagotovila pravičnega ravnovesja med interesi skupnosti in interesi posameznikov, zato naj bi kršila 33. člen Ustave.

29. Urejanje prostora je ena izmed izvirnih občinskih nalog. V ta namen občina načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči (tretja alineja drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10, 11/14 – popr. in 30/18 – ZLS). Občina ureja prostor oziroma načrtuje prostorski razvoj samostojno v okviru Ustave in zakonov. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je lokalna skupnost pri odločitvah v veliki meri svobodna, zlasti pri načrtovanju poselitve in razmestitve različnih dejavnosti, načrtovanju infrastrukture itd., hkrati pa je vezana na Ustavo in zakone.¹⁶ V teh postopkih je treba uskladiti interese različnih subjektov v prostoru, razvojne potrebe z varstvenimi zahtevami, javno korist z zasebnimi interesi oziroma oblikovati pravne režime za varovanje in rabo prostora. Avtonomija občine na področju prostorskega načrtovanja zato ni neomejena. Lokalna samouprava je omejena s cilji in izhodišči širšega prostorskega urejanja, varstvom okolja in drugimi z zakoni urejenimi sektorskimi posegi v okolje.¹⁷ Med drugim mora občina upoštevati tudi posebno varstvo kmetijskih in gozdnih zemljišč (drugi odstavek 71. člena in drugi odstavek 73. člena Ustave). Iz navedenega izhaja dolžnost občine, da na podlagi in v okviru svojih pristojnosti ravna skrbno pri ohranjanju oziroma varovanju površin kmetijskih in gozdnih zemljišč ter pri odločanju o povečanju ali zmanjšanju njihovega obsega.¹⁸ Ohranjanje kmetijskih in gozdnih zemljišč vpliva na stopnjo prehranske varnosti in je pomembno za ohranjanje varstva naravnih vrednot in biotske raznovrstnosti.¹⁹

30. Ustavna omejitev, ki zavezuje pripravljavca prostorskega akta pri opredelitvi vsebine prostorskih aktov, je tudi pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.²⁰ Namen pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave je nosilcu temeljnih pravic zavarovati svobodo ravnanja na premoženjskem področju. Pravica ima dvojni varovalni učinek. Na eni strani varuje konkreten položaj imetnika pravice pred oblastnimi posegi v njegovo lastninsko sfero, na drugi strani pa varuje pravne položaje, s katerimi ta imetnik uresničuje svobodo na premoženjskem področju.²¹ Varuje torej konkretni položaj imetnika pravice pred oblastnimi posegi v njegovo lastninsko sfero, izraža razmerje med posameznikom in skupnostjo ter varuje pravni institut lastnine oziroma lastninske pravice. Zajema naslednje prvine: svobodo pridobivanja lastnine, uživanje lastnine, pravico do odtujevanja lastnine in zaupanje v pridobljene pravice.²²

31. Namenska raba zemljišča neizogibno sooblikuje vsebino lastninske pravice lastnikov zemljišč na območju OPN. Z opredelitvijo namenske rabe posamezne nepremičnine so določeni okviri dopustne rabe te nepremičnine (npr. za gradnjo) in je vzpostavljena podlaga za pridobitev drugih pravic in obveznosti (npr. obveznost plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča). Z vidika lastnika zemljišča lahko pomeni določitev namenske rabe zemljišča omejitev njegove lastninske pravice, saj sme zemljišče uporabljati le skladno s prostorskimi akti. Opredelitev namenske rabe nepremičnine, določena z namenom smotrnega izkoriščanja zemljišč ter zagotovitve gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastninske pravice na zemljiščih, je vsebinska sestavina lastninske pravice na zemljiščih. Po drugi strani tako določeni vsebini lastninske pravice nujno ustreza tudi upravičeno pričakovanje lastnika zemljišča, da bo lahko upravičenja, ki izhajajo iz določene namenske rabe zemljišča, tudi uresničil.²³

32. Lastninska svoboda posameznikov, ki jo varuje 33. člen Ustave, ni neomejena. V sodobnih družbah se je uveljavilo spoznanje, da ravnanje s stvarjo oziroma pravico ne sme ostati samo v sferi odločitev posameznika oziroma lastnika, temveč se morajo upoštevati tudi splošni interesi. Iz tega spoznanja o t. i. socialni in ekološki vezanosti lastnine izhaja tudi prvi odstavek 67. člena Ustave, ki nalaga zakonodajalcu, naj določi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da so zagotovljene njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Citirana ustavna določba torej daje zakonodajalcu pooblastilo, da uredi način pridobivanja in uživanja lastnine.²⁴ Ker je javni interes pri različnih vrstah stvari različno intenzivno izražen, se zakonski lastninskopravni režimi posameznih vrst stvari razlikujejo.²⁵ Vendar ima pooblastilo iz 67. člena Ustave, ki nalaga zakonodajalcu, da določi način pridobivanja in uživanja lastnine, mejo. Kje je ta meja, je odvisno ne le od narave stvari, ki je predmet lastnine, temveč tudi od tega, kakšne obveznosti je zakonodajalec naložil lastniku v okviru določitve načina uživanja lastnine.²⁶ Zato je treba omejitve lastninske pravice, potrebne za dosego gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine, presojati glede na konkretne okoliščine.²⁷

33. Zemljišče je sestavni del širšega prostora. V primeru, ko je predmet lastninske pravice zemljišče, so omejitve njegove uporabe, uživanja in razpolaganja z njim v javnem interesu neločljivo povezane s prostorskimi omejitvami. Prostor, ki je ljudem na razpolago za zadovoljevanje tako zasebnih kot javnih potreb, je namreč – tudi zaradi gospodarskega in širšega družbenega razvoja – vedno bolj omejen. Omejenost prostora nujno zahteva skrbno načrtovanje njegove namenske in smotrne izrabe. Ustavno sodišče je tako že sprejelo stališče, da je prostor naravno bogastvo in nenadomestljiva dobrina.²⁸ Bolj ko je pri določeni vrsti stvari poudarjen njen pomen za skupnost, večji manevrski prostor ima na razpolago zakonodajalec pri urejanju vsebine lastninske pravice.²⁹ Pri zemljiščih je ta prostor še posebej velik, saj so v sodobni družbi gospodarska, socialna in ekološka funkcija zemljišč, ki jih izpostavlja Ustava v prvem odstavku 67. člena, močno poudarjene.³⁰

34. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da pomeni ukrep, s katerim se spreminja obstoječa namenska raba zemljišča iz zazidljivega v nezazidljivo, poseg v pravico do zasebne lastnine.³¹ Pojem zazidljivost oziroma nezazidljivost zemljišča glede na vsebino dopustne rabe zemljišča, ki jo določa OPN, napolnjuje Ustavno sodišče samo. Pojem nezazidljivo zemljišče v ustavnosodni presoji nima enakega pomena, kot ga je imel pojem nezazidljivo zemljišče v 143. členu ZUreP-2 oziroma ga ima v 152. členu Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21 in 23/24 – v nadaljevanju ZUreP-3).³² Z vidika presoje omejitev pravice do zasebne lastnine zemljišče zgolj takrat šteje za zazidljivo, ko so merila in pogoji za umeščanje posegov v prostor³³ s prostorskimi akti v taki meri določeni, da bi pobudnik lahko začel pripravo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja po predpisih, ki urejajo gradnjo tistih objektov, ki jih OPN dopušča, in na njegovi podlagi vložil zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. Če na podlagi OPN ni mogoče ali še ni mogoče začeti priprave projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, kar pomeni, da na zemljišču predvidena gradnja ni ali še ni mogoča, tako zemljišče z vidika presoje omejitev pravice do zasebne lastnine ne more šteti za zazidljivo. Če je OPN določal, da mora biti za posamezno območje pripravljen še podrobnejši izvedbeni akt, merila in pogoji za umeščanje posegov v prostor (gradnje) niso bili tako določni, da bi bilo mogoče že na podlagi samega OPN začeti pripravo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja. Šele sprejeti podrobnejši izvedbeni akt je določil konkretne meje dopustnih posegov v prostor in s tem omogočil začetek postopka za pridobitev gradbenega dovoljenja. V primeru, ko lastnik zemljišča oziroma investitor (še) ni mogel začeti postopka za pridobitev gradbenega dovoljenja za gradnjo na določenem zemljišču, ker podrobnejši izvedbeni akt ni bil sprejet, tako zemljišče, čeprav je bila na njem določena namenska raba območje stavbnih zemljišč, še ne more šteti za zazidljivo.

35. Iz navedb pobudnikov in dokumenta Tehtanje javnega in zasebnega interesa izhaja, da so prej veljavni prostorski akti za EUP KC-20 zahtevali sprejetje podrobnega izvedbenega akta, ki ga Mestna občina Koper ni nikoli sprejela. Zato za EUP, v kateri ležijo nepremičnine pobudnikov, merila in pogoji za gradnjo nikoli niso bili določeni tako natančno, da bi pobudniki lahko začeli pripravo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja in da bi na njegovi podlagi lahko vložili zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. V takem primeru pa ni mogoče šteti, da so bila zemljišča pobudnikov pred uveljavitvijo Odloka zazidljiva.³⁴ Zato tudi ni mogoče šteti, da je z uveljavitvijo Odloka pri zemljiščih, ki so predmet presoje v tem postopku, prišlo do spremembe namenske rabe nepremičnine iz zazidljive v nezazidljivo. To pa pomeni, da sprememba namenske rabe zemljišč, ki so predmet tega postopka, iz območja za centralno dejavnost v območja za kmetijska ali gozdna zemljišča ne pomeni posega v pravico do zasebne lastnine, temveč je s tem določen le način uresničevanja te pravice.

36. V primeru, ko presojani ukrep po vsebini ne pomeni posega v posamezno človekovo pravico, temveč le določitev načina njenega uresničevanja, Ustavno sodišče preizkuša le, ali je imela občina za določitev takšnega načina uresničevanja pravice do zasebne lastnine razumen razlog. Razumnost razloga je treba razumeti tudi kot zvezo med ureditvijo in ciljem, torej kot zahtevo po stvarni povezanosti konkretne ureditve s predmetom urejanja.³⁵

37. Iz obrazložitve in utemeljitve prostorskega akta izhaja, da je Občina Ankaran pri pripravi Odloka upoštevala naslednje strokovne podlage: Predlog strategije trajnostnega razvoja Občine Ankaran, Razvojni scenariji »Rethink Ankaran«, Strokovne podlage za poselitev Občine Ankaran, Analiza pravnih podlag, Krajinska zasnova Ankaran, Urbanistična zasnova naselja Ankaran, Prometni načrt Občine Ankaran in druge potrebne rešitve, kot so idejne zasnove cest, načrtovanih ureditev in podobno. V dokumentu Tehtanje javnega in zasebnega interesa je Občina Ankaran navedla razloge za spremembo namenske rabe na zemljiščih, ki so predmet presoje s to pobudo. Občina Ankaran je v postopku priprave Odloka ugotovila, da je bila po takrat veljavni prostorski ureditvi za 49 odstotkov ozemlja Občine Ankaran določena namenska raba za stavbna zemljišča. Izmed stavbnih zemljišč je prevladovala namenska raba centralnih dejavnosti.³⁶ Občina Ankaran je tudi upoštevala, da je po takrat veljavni prostorski ureditvi obstajala precejšna prostorska rezerva (nepozidana stavbna zemljišča). Ugotovila je, da je glede na primerljive občine in upoštevaje teoretične podlage urbanističnega planiranja zemljišč, zemljišč, namenjenih za centralno dejavnost, bistveno (pre)več.³⁷ Pri načrtovanju stavbnih zemljišč je upoštevala tri najpomembnejše vsebine: namen stavbnih zemljišč, kam umeščamo stavbna zemljišča in količino stavbnih zemljišč. Ugotovila je, da so se v prostor umeščale vsebine, ki so presegale raven načrtovanja za lokalne potrebe. Za potrebe Občine Ankaran naj bi bilo določeno bistveno preveč zemljišč, ki jim je določena namenska raba za centralne dejavnosti. V primeru uveljavitve veljavne planske rabe bi to povzročilo obsežne izgube gozdnih in kmetijskih zemljišč ter s tem povezane izgube habitatov ter zmanjšanje biotske in krajinske pestrosti območja.³⁸ Iz strokovnih podlag izhaja, da Občina Ankaran že ima večino potrebnih funkcij, ki naj bi jih imelo pomembnejše lokalno središče, ter da je kar nekaj prostorske rezerve z reorganizacijo programov že v samem naselju Ankaran, zato ni smiselno, da bi se prostorske rezerve za centralne dejavnosti zagotavljale na nepozidanih površinah. Iz strokovnih podlag izhaja, da v zalednem delu občine prevladuje razpršena poselitev (avtohtona gradnja), ki se ohranja. Zato razen z namenom sanacije in vzdrževanja obstoječe poselitve ni potrebe po nadaljnji širitvi teh območij, predvsem pa naj se na ta območja ne umeščajo centralne dejavnosti. Na območju, kjer ležijo zemljišča pobudnikov, je obstoječa dejavnost predvsem bivanje, zato načrtovano umeščanje centralnih dejavnosti na območje razpršene poselitve izven naselja s (pre)veliko prostorsko rezervo za pozidavo z nedoločeno vsebino ni bilo skladno z vizijo prostorskega razvoja Občine Ankaran.³⁹ Navedene razloge je Občina Ankaran poudarila tudi v odgovoru na pobudo.

38. Iz navedenega izhaja, da je bil cilj spremembe namenske rabe racionalna raba zemljišč in prostorsko načrtovanje, kar je v javnem interesu.⁴⁰ Razlogi Občine Ankaran temeljijo na strokovnih podlagah in niso očitno samovoljni. Ureditvi, ki zasleduje cilj racionalne rabe zemljišč in pomeni skrbno načrtovanje namenske in smotrne izrabe prostora, ni mogoče očitati nerazumnosti. Občina Ankaran je navedla razumne razloge, ki so stvarno povezani s predmetom urejanja in pomenijo razumno izbiro ukrepov, ki opredeljujejo način uresničevanja človekove pravice.

39. Glede na navedeno Odlok v delu, ki se nanaša na zemljišča s parcelnimi številkami 93/4, 102/1, 102/2, 102/3, 104/2, 104/8, 104/12 in 104/13, vse k. o. Ankaran, in v delu, ki se nanaša na del zemljišča s parcelno številko 93/1, k. o. Ankaran, pri katerem je prišlo do spremembe namenske rabe iz območja za centralno dejavnost v območje za kmetijska ali gozdna zemljišča, ni v neskladju s pravico iz 33. člena Ustave (1. točka izreka).

Presoja drugih navedb pobudnikov

40. Pobudniki zatrjujejo, da bi jim morala biti zaradi zmanjšanja vrednosti zemljišč izplačana odškodnina. S temi navedbami utemeljujejo neskladnost Odloka s 26. členom Ustave, ki zagotavlja pravico do povračila škode, vendar iz ustavnosodne presoje izhaja, da bi bile te navedbe lahko upoštevne pri presoji z vidika pravice do zasebne lastnine, če bi presojani ukrep pomenil poseg v lastninsko pravico.⁴¹ Ker pa v primeru pobudnikov ne gre za tak primer, so ti očitki neutemeljeni.

41. Pobudniki trdijo, da je Odlok v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Občina Ankaran naj bi v določenih primerih po spremembi namenske rabe zemljišč iz območja za centralne dejavnosti v območja zelenih površin, parki, take nepremičnine odkupila in s tem lastnikom namenila ustrezno odškodnino. Pobudniki ne morejo neskladnosti Odloka z načelom enakosti utemeljiti z domnevno različnim ravnanjem Občine Ankaran v konkretnih postopkih odkupa zemljišč v javnem interesu. Zato Odlok iz razlogov, ki jih navajajo pobudniki, ni v neskladju z načelom enakosti.

42. Pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče imenuje izvedenca za urbanistično stroko, ki bi povedal, ali je opredelitev namenske rabe razumna. Ker ima lokalna skupnost široko polje proste presoje pri prostorskem načrtovanju, Ustavno sodišče, ko v okviru svojih pristojnosti odloča o skladnosti podzakonskih predpisov z Ustavo in zakoni (160. člen Ustave), ne ocenjuje primernosti ureditve⁴² in ne odloča o strokovnih vprašanjih.⁴³ Ustavno sodišče zato ne more presojati, ali je namenska raba, določena z OPN, najustreznejša. Prostorsko načrtovanje je proces interdisciplinarnega strokovnega dela, katerega rezultat je izbira najustreznejše prostorske ureditve. Ocene o primernosti temeljijo na strokovni podlagi – podrobneje obdelanih idejnih rešitvah, ki se vrednotijo s prostorskega, varstvenega, funkcionalnega in ekonomskega vidika. Gre torej za strokovno vprašanje par excellence.⁴⁴ Ustavno sodišče bi lahko o odločitvi lokalne skupnosti o namenski rabi določenega zemljišča dvomilo le v primeru, ko bi bili razlogi za spremembo namenske rabe nepremičnine iz zazidljive v nezazidljivo brez strokovne podlage in očitno nerazumni oziroma samovoljni.⁴⁵ Ker v konkretnem primeru ni tako, postavitev izvedenca ni potrebna. Ustavno sodišče je lahko presodilo navede pobudnikov na podlagi podatkov v spisu in javno dostopnih podatkov, objavljenih na svetovnem spletu.

43. Pobudniki tudi predlagajo, naj Ustavno sodišče izvede javno obravnavo. Ustavno sodišče je v pisnem postopku pobudnikom in nasprotni stranki postopka omogočilo uresničitev pravice do izjave o zbranem procesnem gradivu. Iz gradiva izhaja, da med udeleženci postopka pravno pomembna dejstva niso sporna. Ustavno sodišče zato za obravnavo pritožbe ni razpisalo glavne obravnave, saj je bila za odločitev o pobudi bistvena odločitev o pravnih vprašanjih.

44. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS ter druge alineje drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Ustavno sodišče je 1. točko izreka sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jaklič in Svetlič. Ustavno sodišče je 2. točko izreka sprejelo soglasno. Sodnik Jaklič je dal odklonilno ločeno mnenje.

Dr. Matej Accetto

predsednik

¹ Med postopkom pred Ustavnim sodiščem je prišlo do sprememb parcelnih številk nekaterih zemljišč, ki so predmet presoje v tem postopku. Zemljišče s parcelno številko 104/1, k. o. Ankaran, je bilo razdeljeno na zemljišča s parcelnimi številkami 104/11, 104/12 in 104/13, vse k. o. Ankaran. Zemljišče s parcelno številko 102, k. o. Ankaran, je bilo razdeljeno na zemljišča s parcelnimi številkami 102/1, 102/2 in 102/3, vse k. o. Ankaran.

² Za EUP ZV-02 so bili določeni naslednji podrobni prostorski izvedbeni pogoji: »Obstoječe gozdne površine se praviloma ne zmanjšuje. Vzpostavi se gozdne koridorje med obstoječimi zaključenimi gozdnimi površinami. Območje slapov, vodotoka in vegetacije ob vodotoku Kolombin se ohranja v naravnem stanju, tako da se zagotavlja ohranjanje hidrološke naravne vrednote.«

³ Glej sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-722/21 z dne 1. 4. 2022, 5. točka obrazložitve, št. U-I-24/17 z dne 21. 4. 2022, 10. točka obrazložitve, št. U-I-788/21 z dne 7. 9. 2023, 4. točka obrazložitve, in št. U-I-261/22 z dne 18. 10. 2023, 6. točka obrazložitve.

⁴ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), 13. točka obrazložitve.

⁵ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-77/17 z dne 17. 2. 2022 (Uradni list RS, št. 29/22), 14. točka obrazložitve, ter sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-84/17 z dne 21. 10. 2021, št. U-I-496/18 z dne 17. 2. 2021 in št. U-I-216/22 z dne 8. 9. 2022.

⁶ Na primer omejitve, določene s prostorskimi izvedbenimi pogoji (PIP) oziroma podrobnimi prostorskimi izvedbenimi pogoji (PPIP), ter omejitve, ki jih za posamezno vrsto namenske rabe prostora določa OPPN.

⁷ OPN v primerih, ko meja dopustne rabe prostora ne opredeljuje na način, ki bi (že sam po sebi) omogočal individualizacijo in konkretizacijo dopustnih posegov v prostor na konkretnem zemljišču, na pravni položaj lastnika tega zemljišča ne učinkuje neposredno. V takem primeru je treba meje dopustne rabe prostora oziroma pogoje dopustnih posegov v prostor na tem zemljišču ugotoviti v posebnem upravnem postopku (tj. v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja). V posamičnem in konkretnem upravnem aktu (gradbenem dovoljenju), ki ga pristojni upravni organ izda v tem postopku, pa se na podlagi OPN določijo tudi konkretni pogoji, ki jih je treba upoštevati pri posegih na tem zemljišču.

⁸ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-144/17 z dne 3. 6. 2021 (Uradni list RS, št. 95/21, in OdlUS XXVI, 20), 8. in 9. točka obrazložitve.

⁹ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 6), 13. točka obrazložitve.

¹⁰ Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-172/19 z dne 6. 1. 2022.

¹¹ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 13. točka obrazložitve. Primerjaj I. Ivanič v: L. Štravs (ur.), Urejanje prostora na občinski ravni, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2011, str. 234.

¹² Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 27. točka obrazložitve.

¹³ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-99/04 z dne 16. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 66/05, in OdlUS XIV, 56), 9. točka obrazložitve.

¹⁴ Občina Ankaran je od 27. 1. do 27. 2. 2020 izvedla drugo javno razgrnitev dopolnjenega osnutka Odloka in 30. 1. 2020 izvedla drugo javno obravnavo. Stališča do pripomb, podanih na drugi javni razgrnitvi, je na svetovnem spletu objavila 14. 4. 2020.

¹⁵ Občina Ankaran se je do konkretnih okoliščin, povezanih z zemljiščem s parcelno številko 93/1, k. o. Ankaran, opredelila na 47. do 54. strani dokumenta Tehtanje javnega in zasebnega interesa. Do konkretnih okoliščin, povezanih z zemljiščem s parcelno številko 93/4, k. o Ankaran, se je opredelila na 141. do 148. strani dokumenta Tehtanje javnega in zasebnega interesa. Do konkretnih okoliščin, povezanih z zemljišči s parcelnimi številkami 88/1, 102/1, 102/2, 102/3, 104/2, 104/6, 104/8, 104/11, 104/12 in 104/13, vse k. o. Ankaran, se je opredelila na 149. do 156. strani dokumenta Tehtanje javnega in zasebnega interesa.

¹⁶ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-260/02 z dne 17. 2. 2005 (Uradni list RS, št. 25/05, in OdlUS XIV, 7), 7. točka obrazložitve.

¹⁷ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-58/12 z dne 2. 10. 2013 (Uradni list RS, št. 90/13), 8. točka obrazložitve.

¹⁸ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-148/19 z dne 14. 4. 2022 (Uradni list RS, št. 60/22), 12. točka obrazložitve.

¹⁹ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-25/16 z dne 31. 3. 2022 (Uradni list RS, št. 58/22), 39. točka obrazložitve.

²⁰ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 21. točka obrazložitve.

²¹ Primerjaj G. Virant in L. Šturm v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 342. Primerjaj tudi odločbo Ustavnega sodišča št. Up-849/14 z dne 27. 9. 2018 (Uradni list RS, št. 68/18, in OdlUS XXIII, 29), 12. točka obrazložitve.

²² Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 18. točka obrazložitve.

²³ Prav tam, 20. točka obrazložitve.

²⁴ Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998 (Uradni list RS, št. 56/98, in OdlUS VII, 150), 23. točka obrazložitve, in št. U-I-40/06 z dne 11. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 70), 14. točka obrazložitve, ter sklepoma Ustavnega sodišča št. U-I-51/95 z dne 18. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 24/99, in OdlUS VIII, 65), 5. točka obrazložitve, in št. U-I-432/98 z dne 5. 4. 2001 (OdlUS X, 70), 7. točka obrazložitve.

²⁵ Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-98/04 z dne 9. 11. 2006 (Uradni list RS, št. 120/06, in OdlUS XV, 78), 25. točka obrazložitve, in št. U-I-139/15, 18. točka obrazložitve.

²⁶ Glej J. Čebulj, O ustavni presoji določanja načina uživanja lastnine na naravnih dobrinah, V. dnevi javnega prava, Portorož 1999, str. 126–127, in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-40/06, 16. točka obrazložitve.

²⁷ Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-70/04 z dne 15. 2. 2007 (Uradni list RS, št. 18/07, in OdlUS XVI, 17), 6. točka obrazložitve.

²⁸ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-227/00 z dne 14. 2. 2002 (Uradni list RS, št. 23/02, in OdlUS XI, 23), 19. točka obrazložitve.

²⁹ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-98/04, 25. točka obrazložitve.

³⁰ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17, 18. točka obrazložitve.

³¹ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 26. točka obrazložitve.

³² ZUreP-2 je urejal oziroma ZUreP-3 ureja ukrepe zemljiške politike, ki obsega aktivnosti in ukrepe v javno korist, ki omogočajo pridobivanje zemljišč in njihovo učinkovito gospodarjenje, razvoj stavbnih zemljišč in opremljanje stavbnih zemljišč. V tem okviru se vzpostavi evidenca stavbnih zemljišč in se določijo razvojne stopnje nepozidanih stavbnih zemljišč. V skladu z ZUreP-2 oziroma ZUreP-3 je s pojmom nezazidljivo zemljišče opredeljeno tisto zemljišče, ki mu je določena prva razvojna stopnja nepozidanega stavbnega zemljišča. Iz 143. člena ZUreP-2 oziroma 152. člena ZUreP-3 izhaja, da je nezazidljivo zemljišče tisto, na katerem gradnja zaradi prostorskega akta, dejanskega stanja v prostoru ali pravnih režimov ni dovoljena ali ni mogoča in ki izpolnjuje naslednje pogoje: zemljišče, ki z izvedbeno regulacijo prostora ni predvideno za gradnjo stavb; zemljišče, ki zaradi svoje lege, naklona ali nosilnosti ne omogoča izvedbe prostorskih ureditev, predvidenih s prostorskim aktom; zemljišče, na katerem so uveljavljeni pravni režimi, ki trajno ali začasno ne dopuščajo gradnje stavb in izvedbe drugih posegov v prostor; zemljišče, na katerem so izjemoma dovoljene le gradnje, ki izhajajo neposredno iz pravnega režima oziroma stanja v prostoru, in ki je namenjeno izključno gradnji gospodarske javne infrastrukture.

³³ Poseg v prostor je poseg v zemljišče ali na zemljišču z namenom gradnje objekta po predpisih o graditvi objektov in drug poseg v fizične strukture na zemeljskem površju ter pod njim (12. točka 2. člena ZPNačrt).

³⁴ Občina Ankaran je v letu 2016 začela postopek priprave OPN. Sprejela je Odlok o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora na podlagi Sklepa o začetku priprave Občinskega prostorskega načrta Občine Ankaran za območja KC-7, KC-12, KC-13, KC-16, KC-17, KC-20, KS-4, KS-8 in KU-2/13 (Uradni list RS, št. 47/16). Na območju začasnih ukrepov so bili prepovedani izvajanje parcelacije zemljišč in promet z njimi, grajenje novih objektov ter rušenje starih in na njihovem mestu grajenje novih (nadomestna gradnja), postavljanje začasnih in pomožnih objektov ter urejanje novih trajnih nasadov.

³⁵ Primerjaj z odločbami Ustavnega sodišča št. U-I-189/10 z dne 15. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 27/12, 10. točka obrazložitve), št. Up-195/13, U-I-67/16 z dne 26. 1. 2017 (Uradni list RS, št. 9/17, in OdlUS XXII, 4), 12. točka obrazložitve, in št. U-I-303/18 z dne 18. 9. 2019 (Uradni list RS, št. 59/19, in OdlUS XXIV, 15), 37. točka obrazložitve.

³⁶ Območja za centralne dejavnosti so prednostno namenjena razvoju oskrbnih in storitvenih (terciarnih in kvartarnih) dejavnosti kakor tudi mešani rabi (mestno središče). V območja centralnih dejavnosti sodijo: trgovina s priročnimi skladišči, hoteli, turistična naselja in druga gostinsko-turistična dejavnost, storitve na področju prometa in zvez, osebne storitvene dejavnosti, storitve za gospodinjstva, posamezne proizvodno-servisne dejavnosti (ki niso moteče za bivalno okolje), izobraževalne, zdravstvene in socialne ustanove, športno-rekreacijski objekti in urejena igrišča, nastanitveni centri, domovi za ostarele, šolski nastavitveni centri, pridrževalni centri in podobno, kulturne ustanove, poslovne storitve, predstavništva, javna uprava, finančne, zavarovalniške in druge storitve, itd.

³⁷ Glej dokumenta Strokovne podlage poselitev, januar 2017, in Tehtanje javnega in zasebnega interesa.

³⁸ Glej Krajinska zasnova Ankaran, Obalni pas Ankaran in Ankaran zaledje, september 2017.

³⁹ Glej dokument Tehtanje javnega in zasebnega interesa.

⁴⁰ Glej odločitvi Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevah Đuzel proti Hrvaški z dne 7. 1. 2014 in Haider proti Avstriji z dne 29. 1. 2004.

⁴¹ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-133/13, U-I-134/13, 18. točka obrazložitve.

⁴² Primerjaj s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-203/05 z dne 31. 5. 2006, 6. točka obrazložitve.

⁴³ Glej S. Nerad v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 1420.

⁴⁴ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-393/18 z dne 25. 4. 2019 (Uradni list RS, št. 36/19, in OdlUS XXIV, 4), 24. točka obrazložitve. Glej tudi sodbo ESČP v zadevi Gorraiz Lizarraga in drugi proti Španiji z dne 27. 4. 2004, 70. točka obrazložitve.

⁴⁵ Glej sodbo ESČP v zadevi Terazzi S. r. l. proti Italiji z dne 17. 10. 2002, 85. točka obrazložitve, in odločitev ESČP v zadevi Galtieri proti Italiji z dne 24. 1. 2006.

Glasilo Uradni list RS

Uradni list RS, št. 3/2025 z dne 17. 1. 2025